Sentenza n. 698/2026 - Salerno, Sezione 1

Esito

La controversia

La ricorrente, seconda classificata con uno scarto minimo rispetto all'aggiudicataria, ha impugnato l'aggiudicazione, i verbali e gli atti presupposti, chiedendo anche l'accertamento del diritto all'aggiudicazione, il subentro e la declaratoria di inefficacia del contratto eventualmente stipulato. Con il primo motivo ha dedotto che l'offerta tecnica dell'aggiudicataria, relativa alla gestione dei rifiuti da esumazione ed estumulazione, fosse irregolare, parziale e condizionata, poiché poneva a carico della stazione appaltante i costi di smaltimento e le eventuali contestazioni dell'impianto, in contrasto con il capitolato, con il piano industriale e con il principio per cui i costi e le responsabilità dell'esecuzione gravano sull'appaltatore. Con il secondo motivo ha sostenuto che alcune prestazioni migliorative fossero offerte in modo condizionato al monte ore del personale, con conseguente incertezza circa la loro continuità e integrale esecuzione. Con il terzo motivo, in via principale, ha dedotto l'incongruità degli oneri aziendali della sicurezza indicati dall'aggiudicataria, perché notevolmente inferiori sia a quelli dichiarati dagli altri concorrenti sia ai valori delle tabelle ministeriali; in subordine ha contestato l'omessa verifica della congruità dell'offerta. Con i motivi aggiunti ha impugnato l'atto comunale successivo che prendeva atto dell'aggiudicazione e disponeva la stipula, deducendo vizi propri e invalidità derivata.

La decisione

Il TAR ha respinto il ricorso e i motivi aggiunti. Quanto al primo motivo, ha rilevato che i rifiuti da esumazione ed estumulazione, pur classificati come rifiuti urbani, costituiscono una categoria distinta e sono soggetti a disciplina speciale. Poiché l'art. 2 del capitolato richiamava soltanto la raccolta dei rifiuti urbani provenienti dalle aree cimiteriali, senza includere i rifiuti derivanti da esumazioni ed estumulazioni, questi ultimi non rientravano nell'oggetto dell'appalto. La precisazione dell'aggiudicataria non introduceva quindi un onere nuovo per il Comune, che già sosteneva i costi relativi a tale tipologia di rifiuti, ma offriva una prestazione migliorativa di raccolta, gestione e trasporto. Quanto al secondo motivo, il Collegio ha escluso la natura condizionata dell'offerta: l'offerta condizionata ricorre quando l'operatore subordina l'assunzione dell'obbligazione a un evento futuro e incerto o propone uno schema contrattuale modificativo rispetto alla lex specialis. Nel caso concreto, l'aggiudicataria aveva assunto immediatamente l'obbligo di eseguire le prestazioni, precisando soltanto che gli interventi ciclici sarebbero stati realizzati mediante un'organizzazione efficiente del personale già impiegato e nell'ambito del monte ore contrattuale, senza personale aggiuntivo o straordinario. Quanto al terzo motivo, il TAR ha distinto gli oneri aziendali della sicurezza dai costi della sicurezza da interferenza. I primi dipendono dall'organizzazione e dalla concreta offerta dell'impresa e non possono essere ritenuti incongrui sulla sola base del confronto con gli importi dichiarati dagli altri concorrenti o con le tabelle ministeriali. Anche un'eventuale sottostima deve essere valutata nell'economia complessiva dell'offerta e può essere compensata da altre voci, mentre occorre dimostrare che la rideterminazione degli oneri renderebbe complessivamente irrealizzabile l'offerta. Non sussisteva pertanto l'obbligo di attivare una verifica facoltativa di congruità, il cui mancato esercizio è sindacabile solo in presenza di macroscopica irragionevolezza o decisivo errore di fatto. Le censure rivolte all'atto successivo di presa d'atto e autorizzazione alla stipula sono state respinte per invalidità derivata e per difetto di motivazione, poiché quest'ultimo era fondato esclusivamente sui vizi dell'aggiudicazione, risultati infondati. Spese compensate per la peculiarità della vicenda.

Norme richiamate

• art. 71 d.lgs. 36/2023

  La gara è stata indetta mediante procedura aperta telematica ai sensi della disposizione.

• art. 108, comma 9, d.lgs. 36/2023

  Nell'offerta economica l'operatore indica, a pena di esclusione, i costi della manodopera e gli oneri aziendali per l'adempimento delle disposizioni in materia di salute e sicurezza sui luoghi di lavoro eccetto che nelle forniture senza posa in opera e nei servizi di natura intellettuale.

  Impone l'indicazione degli oneri aziendali della sicurezza nell'offerta economica, ma tali oneri sono riferiti alla specifica organizzazione dell'impresa.

• art. 110 d.lgs. 36/2023

  Le stazioni appaltanti valutano la congruità, la serietà, la sostenibilità e la realizzabilità della migliore offerta, che, in base a elementi specifici, inclusi i costi dichiarati ai sensi dell'articolo 108, comma 9, appaia anormalmente bassa.

  La verifica di congruità è necessaria quando l'offerta appaia anormalmente bassa; l'incongruità degli oneri aziendali deve essere valutata nell'economia complessiva dell'offerta e non determina automaticamente l'esclusione.

• art. 183, comma 1, lett. b-ter, d.lgs. 152/2006

  Sono rifiuti urbani i rifiuti di cui all'articolo 183, comma 1, lettera b-ter).

  Include tra i rifiuti urbani, distinguendoli dalle altre categorie di rifiuti provenienti da aree cimiteriali, quelli derivanti da esumazioni ed estumulazioni.

• art. 184 d.lgs. 152/2006

  I rifiuti sono classificati, secondo l'origine, in rifiuti urbani e rifiuti speciali.

  Rileva per la classificazione dei rifiuti da esumazione ed estumulazione come rifiuti urbani, senza eliminarne la distinzione rispetto agli altri rifiuti cimiteriali.

• art. 12 d.P.R. 254/2003

  I rifiuti da esumazione o estumulazione devono essere raccolti separatamente rispetto agli altri rifiuti urbani prodotti nel cimitero.

  Conferma la specialità della disciplina dei rifiuti da esumazione ed estumulazione e la loro autonomia rispetto agli altri rifiuti urbani cimiteriali.

Massime di principio

• I rifiuti da esumazione ed estumulazione, pur rientrando nella categoria dei rifiuti urbani, costituiscono una tipologia distinta dagli altri rifiuti provenienti dalle aree cimiteriali e, se la lex specialis richiama soltanto questi ultimi, non possono ritenersi automaticamente compresi nell'oggetto dell'appalto.
• Un'offerta tecnica non è condizionata quando l'operatore assume immediatamente l'obbligo di eseguire le prestazioni e si limita a precisare che esse saranno realizzate mediante l'organizzazione del personale già impiegato e nell'ambito del monte ore contrattuale; l'offerta è invece condizionata quando subordina l'obbligazione a un evento futuro e incerto o introduce uno schema contrattuale difforme dalla lex specialis.
• La congruità degli oneri aziendali della sicurezza deve essere valutata in relazione alla concreta organizzazione dell'impresa e all'equilibrio complessivo dell'offerta; non può essere desunta automaticamente dal confronto con gli importi dichiarati dagli altri concorrenti o con le tabelle ministeriali.
• L'eventuale sottostima degli oneri aziendali della sicurezza non rende di per sé anomala l'offerta: occorre verificare se, considerando l'offerta nel suo complesso, la rideterminazione di tali costi ne comprometta la sostenibilità e la concreta realizzabilità.
• La scelta della stazione appaltante di non attivare una verifica facoltativa di congruità dell'offerta non richiede una motivazione particolare ed è sindacabile dal giudice amministrativo soltanto in presenza di macroscopica irragionevolezza o di un decisivo errore di fatto.

Come è indicizzato