Sentenza n. 2293/2026 - Palermo, Sezione 1

Esito

La controversia

La ricorrente, struttura sanitaria convenzionata con il SSN, contestava la riduzione del budget 2024 da euro 65.038,35 a euro 50.000,00 rispetto agli importi contrattualizzati nel 2022 e nel 2023. Con il primo motivo deduceva la violazione dell’art. 3 del D.A. n. 643/2024, manifesta irragionevolezza, lesione del principio di libera scelta del paziente e violazione dei principi di efficienza ed economicità, sostenendo che l’ASP avesse applicato erroneamente il criterio della produzione media biennale, includendo nel calcolo strutture che avevano registrato produzione pari a zero. Con il secondo motivo contestava direttamente la legittimità del D.A. n. 643/2024, deducendo contraddittorietà, manifesta irragionevolezza, difetto di istruttoria, violazione dei principi di buon andamento, efficienza, economicità, libera scelta del paziente e concorrenza, nonché delle norme europee richiamate, poiché il sistema avrebbe penalizzato gli operatori più produttivi e favorito quelli con produzione inferiore. Con il terzo motivo chiedeva il risarcimento del danno da ritardo nella conclusione del procedimento di determinazione del budget, quantificato nelle prestazioni erogate oltre il budget poi assegnato. Con il quarto motivo deduceva la nullità della clausola di salvaguardia. L’ASP e l’Assessorato eccepivano, tra l’altro, l’irricevibilità e l’inammissibilità del ricorso e ne chiedevano il rigetto.

La decisione

Il TAR ha rigettato integralmente il ricorso, ritenendo infondate le censure e prescindendo dall’esame delle eccezioni preliminari. Ha affermato che il D.A. n. 643/2024 non reintroduce il criterio della spesa storica, ma utilizza la produzione media del biennio 2022/2023, prevedendo al contempo un budget minimo di euro 50.000,00 per favorire la parità di trattamento e l’ingresso di nuovi operatori. La scelta rientra nell’ampia discrezionalità dell’amministrazione nella programmazione sanitaria e non è manifestamente illogica né distorsiva della concorrenza; il decremento subito dalla ricorrente costituisce l’effetto oggettivo dell’applicazione di criteri generali e astratti. Quanto all’operato dell’ASP, il decreto contempla soltanto specifiche eccezioni al calcolo della produzione media, riferite alla mancata produzione o alla sospensione dell’attività per circostanze tipizzate e debitamente documentate. Tali eccezioni devono essere interpretate restrittivamente e non comprendono la mera produzione pari a zero, se non riconducibile a una delle ipotesi previste. L’ASP ha quindi correttamente applicato il criterio della produzione media, riconosciuto il budget minimo ed escluso la ricorrente dalla redistribuzione del 10% destinata alle strutture non beneficiarie dell’adeguamento al minimo. La domanda risarcitoria è stata respinta perché il termine previsto dall’art. 16 del decreto non aveva natura perentoria; decorso tale termine, la ricorrente avrebbe potuto attivare l’azione contro il silenzio ai sensi degli artt. 31 e 117 c.p.a. Inoltre, la ricorrente aveva continuato a erogare prestazioni senza contestare tempestivamente l’inerzia o considerare il possibile ridimensionamento del budget, sicché il danno sarebbe stato evitabile con l’ordinaria diligenza ai sensi dell’art. 30, comma 3, c.p.a. In ogni caso, la stessa ricorrente aveva dichiarato di avere ottenuto le somme richieste a titolo di extra-budget, con conseguente venir meno del pregiudizio patrimoniale. È stata respinta anche la censura di nullità della clausola di salvaguardia, in applicazione dell’orientamento consolidato della Sezione. La ricorrente è stata condannata alle spese di lite in favore dell’ASP e dell’Assessorato, liquidate in euro 1.500,00 per ciascuna amministrazione, oltre accessori; nessuna statuizione sulle spese è stata adottata nei confronti della società privata non costituita.

Norme richiamate

• art. 3 D.A. n. 643/2024

  per le “Prestazioni ambulatoriali” il valore dell’aggregato provinciale per branca sarà distribuito tra le strutture da contrattualizzare secondo la seguente metodologia

  La disposizione stabilisce il criterio della produzione media del biennio 2022/2023, le eccezioni documentate, il budget minimo, i limiti di variazione e i criteri di redistribuzione delle risorse.

• art. 16 D.A. n. 643/2024

  il termine entro il quale i Legali Rappresentanti delle Aziende Sanitarie Provinciali dovranno espletare le attività negoziali ... è stabilito entro 30 giorni dalla data di notifica del presente decreto

  Il termine per le attività negoziali delle ASP non è stato ritenuto perentorio; il suo superamento può integrare silenzio-inadempimento, azionabile con gli strumenti processuali previsti dal c.p.a.

• artt. 31 e 117 c.p.a.

  Decorso il termine per la conclusione del procedimento, l’interessato può contestare il silenzio-inadempimento dell’amministrazione mediante l’azione disciplinata da tali disposizioni.

• art. 30, comma 3, c.p.a.

  Nel determinare il risarcimento il giudice valuta tutte le circostanze di fatto e il comportamento complessivo delle parti e, comunque, esclude il risarcimento dei danni che si sarebbero potuti evitare usando l’ordinaria diligenza, anche attraverso l’esperimento degli strumenti di tutela previsti

  Il risarcimento da ritardo è escluso quando il danno avrebbe potuto essere evitato dal privato mediante ordinaria diligenza e tempestivo ricorso agli strumenti di tutela.

• art. 49, comma 2, c.p.a.

  La manifesta infondatezza del ricorso consente al giudice di prescindere dalla decisione sulla richiesta di autorizzazione alla notificazione per pubblici proclami.

• art. 3, comma 2, c.p.a.

  Il principio di sinteticità consente il rinvio motivazionale a un precedente della stessa Sezione contenente argomentazioni già sviluppate sulla clausola di salvaguardia.

Massime di principio

• Nella programmazione sanitaria, la determinazione dei budget alle strutture accreditate costituisce espressione di ampia discrezionalità amministrativa; la scelta è sindacabile solo se manifestamente illogica, irragionevole, contraddittoria o viziata da difetto di istruttoria.
• Un sistema di distribuzione del budget che utilizzi la produzione media di un biennio e preveda un budget minimo uniforme per favorire l’ingresso di nuovi operatori non viola, di per sé, la concorrenza né il principio di libera scelta dell’utente, anche se può determinare una riduzione delle risorse assegnate ad alcuni operatori rispetto al dato storico.
• Le eccezioni a un criterio generale di calcolo della produzione media, quando puntualmente individuate in un atto amministrativo di programmazione, devono essere interpretate restrittivamente; la mera produzione pari a zero non consente di derogare al criterio ordinario se non ricorre una delle circostanze eccezionali tipizzate e documentate.
• Il superamento del termine assegnato all’amministrazione per concludere il procedimento, quando il termine non è qualificato come perentorio, può configurare silenzio-inadempimento, ma il privato deve utilizzare tempestivamente l’azione contro il silenzio e non può ottenere il risarcimento del danno evitabile mediante l’ordinaria diligenza.
• La domanda risarcitoria è priva di concreto fondamento quando il pregiudizio patrimoniale dedotto sia stato successivamente integralmente compensato o remunerato dall’amministrazione, anche mediante il riconoscimento di somme a titolo di extra-budget.

Come è indicizzato