Sentenza n. 146/2026 - Venezia, Sezione 1

Esito

La controversia

L’AGCM ha agito ai sensi dell’art. 21-bis della legge n. 287/1990, dopo avere emesso un parere motivato e aver constatato il mancato adeguamento del Comune, chiedendo l’accertamento dell’illegittimità dell’inerzia e la condanna dell’ente all’adozione della deliberazione prevista dal T.U.S.P. L’operazione riguardava l’acquisizione dell’intero capitale di Euroscavi s.r.l. da parte di Lecher Analisi e Ricerche s.r.l., controllata da V.E.R.I.T.A.S. S.p.A., società a capitale interamente pubblico partecipata da cinquantuno Comuni e qualificata come società quotata per l’emissione continuativa di strumenti finanziari quotati. L’AGCM ha dedotto la violazione degli artt. 5, 7 e 8 del d.lgs. n. 175/2016, nonché dei principi costituzionali di tutela della concorrenza e del mercato, sostenendo che i Comuni avrebbero dovuto adottare una deliberazione consiliare analiticamente motivata sulla necessità della partecipazione, sulla convenienza economica, sulla sostenibilità finanziaria e sulla compatibilità con i principi di efficienza, efficacia ed economicità, trasmettendola all’AGCM e alla Corte dei conti. Il Comune e V.E.R.I.T.A.S. hanno eccepito l’inammissibilità dell’azione, sostenendo che l’art. 21-bis consentirebbe soltanto azioni impugnatorie, che non vi sarebbe un obbligo azionabile mediante il rito sul silenzio e che l’operazione, ormai perfezionata, renderebbe inutile l’adozione della deliberazione. Nel merito hanno sostenuto che la clausola dell’art. 1, comma 5, del T.U.S.P. esonererebbe anche le amministrazioni socie dall’applicazione del decreto in relazione alle società quotate.

La decisione

Il TAR ha respinto le eccezioni preliminari. Ha ritenuto che la legittimazione straordinaria attribuita all’AGCM dall’art. 21-bis della legge n. 287/1990 non sia limitata all’azione di annullamento, ma consenta, in applicazione del principio di atipicità delle azioni, anche l’azione avverso il silenzio e la condanna dell’amministrazione a provvedere quando l’inerzia violi obblighi di legge posti a tutela della concorrenza. Ha escluso che il perfezionamento dell’operazione renda inutile la deliberazione successiva: l’inefficacia negoziale prevista dall’art. 8, comma 2, T.U.S.P. non limita il potere dell’AGCM di contestare l’omessa adozione dell’atto prodromico e non può consentire all’ente di sottrarsi ai controlli mediante la mera omissione della deliberazione. Nel merito, il ricorso è stato accolto. Il TAR ha interpretato letteralmente l’art. 1, comma 5, T.U.S.P., affermando che la clausola secondo cui il decreto si applica alle società quotate solo se espressamente previsto riguarda le disposizioni aventi come destinatarie dirette le società quotate, non gli obblighi posti a carico delle amministrazioni pubbliche socie. Pertanto, anche quando l’acquisizione indiretta avvenga per il tramite di una società quotata o di una sua controllata, l’amministrazione pubblica deve rispettare gli artt. 5, 7 e 8 T.U.S.P. e adottare una deliberazione consiliare analiticamente motivata, da trasmettere all’AGCM e alla Corte dei conti. L’obbligo è stato ritenuto ancora più stringente perché l’acquisto era stato realizzato da una controllata di una società in house soggetta al controllo analogo congiunto dei Comuni. Il TAR ha dichiarato illegittima l’inerzia del Comune, annullato l’eventuale nota di riscontro negativo e condannato l’ente ad adottare, entro sessanta giorni dalla comunicazione o notificazione della sentenza, la deliberazione di approvazione dell’operazione, analiticamente motivata ai sensi dell’art. 5 T.U.S.P., e a trasmetterla all’AGCM. Le spese sono state compensate per la novità e particolarità delle questioni.

Norme richiamate

• art. 21-bis l. 287/1990

  L’Autorità garante della concorrenza e del mercato è legittimata ad agire in giudizio contro gli atti amministrativi generali, i regolamenti ed i provvedimenti di qualsiasi amministrazione pubblica che violino le norme a tutela della concorrenza e del mercato.

  La legittimazione straordinaria dell’AGCM comprende, oltre all’azione di annullamento, anche l’azione avverso il silenzio e la condanna dell’amministrazione a provvedere quando l’inerzia violi obblighi di legge posti a tutela della concorrenza.

• art. 1, commi 1 e 5, d.lgs. 175/2016

  Le disposizioni del presente decreto si applicano, solo se espressamente previsto, alle società quotate, come definite dall’articolo 2, comma 1, lettera p), nonché alle società da esse controllate.

  La clausola derogatoria riguarda le disposizioni del T.U.S.P. aventi come destinatari diretti le società quotate e non esonera le amministrazioni pubbliche socie dagli obblighi previsti dal decreto.

• art. 5, commi 1, 2 e 3, d.lgs. 175/2016

  L’atto deliberativo ... di acquisto di partecipazioni, anche indirette, da parte di amministrazioni pubbliche in società già costituite deve essere analiticamente motivato ...

  L’acquisto, anche indiretto, deve essere preceduto o comunque formalizzato mediante una deliberazione analiticamente motivata sulla necessità istituzionale, sulla convenienza economica, sulla sostenibilità finanziaria e sui principi di efficienza, efficacia ed economicità; la deliberazione deve essere trasmessa all’AGCM e alla Corte dei conti.

• art. 7, commi 1 e 2, d.lgs. 175/2016

  La deliberazione di partecipazione di un’amministrazione pubblica alla costituzione di una società è adottata con ... deliberazione del consiglio comunale, in caso di partecipazioni comunali ... L’atto deliberativo è redatto in conformità a quanto previsto all’articolo 5, comma 1.

  Per le partecipazioni comunali l’atto deliberativo deve essere adottato dal consiglio comunale e deve rispettare gli obblighi motivazionali dell’art. 5.

• art. 8, commi 1, 2 e 3, d.lgs. 175/2016

  Le operazioni ... che comportino l’acquisto da parte di un’amministrazione pubblica di partecipazioni in società già esistenti sono deliberate secondo le modalità di cui all’articolo 7, commi 1 e 2.

  L’acquisto di partecipazioni in società già costituite, anche indiretto, richiede la deliberazione prevista dagli artt. 7 e 5 T.U.S.P.; l’inefficacia contrattuale per mancanza o invalidità dell’atto deliberativo non elimina l’obbligo di provvedere né l’interesse dell’AGCM ad agire.

• art. 87, comma 2, c.p.a.

  Il ricorso è stato inizialmente introdotto con il rito camerale previsto per l’azione avverso il silenzio, poi convertito nel rito abbreviato.

• art. 119 c.p.a.

  Il giudizio è stato assoggettato al rito abbreviato in ragione del richiamo operato dall’art. 21-bis, comma 3, della legge n. 287/1990.

• art. 32, comma 2, c.p.a.

  Il TAR ha disposto la conversione del rito.

Massime di principio

• La legittimazione straordinaria attribuita all’AGCM dall’art. 21-bis della legge n. 287/1990 consente non solo l’impugnazione di atti amministrativi anticoncorrenziali, ma anche l’azione avverso il silenzio e la condanna a provvedere quando l’amministrazione ometta atti obbligatori posti a tutela della concorrenza e del mercato, previa mancata conformazione al parere motivato dell’Autorità.
• La clausola dell’art. 1, comma 5, del d.lgs. n. 175/2016, secondo cui il T.U.S.P. si applica alle società quotate solo se espressamente previsto, riguarda le disposizioni aventi come destinatari diretti le società quotate o da esse controllate e non esonera le pubbliche amministrazioni socie dagli obblighi previsti dal T.U.S.P.
• Quando una pubblica amministrazione acquisisce, anche indirettamente e tramite una società quotata o una sua controllata, una partecipazione in una società già costituita, deve adottare la deliberazione prevista dagli artt. 7 e 8 del d.lgs. n. 175/2016, analiticamente motivata ai sensi dell’art. 5 e trasmessa all’AGCM e alla Corte dei conti.
• L’acquisto di una partecipazione da parte di una controllata di una società in house, che determina una nuova partecipazione indiretta degli enti pubblici soci, costituisce una decisione significativa non rimessa all’autonomia gestionale della società in house quando incide sull’assetto delle partecipazioni pubbliche; essa deve essere deliberata dagli enti che esercitano il controllo analogo, con la motivazione analitica richiesta dal T.U.S.P.
• Il perfezionamento dell’operazione societaria e l’eventuale inefficacia del contratto per mancanza o invalidità dell’atto deliberativo non fanno venir meno l’interesse dell’AGCM a contestare l’inerzia dell’amministrazione, poiché l’omissione non può consentire all’ente di sottrarsi ai controlli anticoncorrenziali e contabili previsti dalla legge.

Come è indicizzato