Sentenza n. 4260/2026 - Consiglio Di Stato, Sezione 2

Esito

La controversia

L'impresa aveva presentato al GSE una PPPM relativa alla sostituzione e all'efficientamento del sistema di illuminazione di uno stabilimento industriale. Dopo l'approvazione della PPPM e delle prime due RVC, il GSE rigettava la terza RVC del 2017 e la quarta RVC del 2018, ritenendo che parte dei risparmi non fosse addizionale, poiché si sarebbe comunque verificata per effetto dell'evoluzione tecnologica, normativa e del mercato. In particolare, dai calcoli illuminotecnici risultava che la configurazione ante operam non rispettava i livelli minimi di illuminamento previsti dalla UNI EN 12464; pertanto, non potevano essere riconosciuti integralmente i risparmi indicati dall'operatore. L'impresa aveva dedotto, in primo grado e poi in appello, nullità o motivazione apparente della sentenza, violazione del principio di corrispondenza tra chiesto e pronunciato, violazione dell'art. 42 d.lgs. 28/2011, del D.M. 28 dicembre 2012 e delle Linee Guida EEN 9/11, difetto di istruttoria e motivazione, travisamento, illogicità e contraddittorietà, violazione degli artt. 3 e 10-bis l. 241/1990, nonché dei principi di legalità, certezza del diritto, trasparenza, proporzionalità e legittimo affidamento. Sosteneva inoltre che il rigetto delle RVC costituisse un annullamento sostanziale o mascherato della PPPM, soggetto ai presupposti dell'art. 21-nonies l. 241/1990, e invocava l'applicazione retroattiva dell'art. 56, comma 7, d.l. 76/2020, che aveva modificato l'art. 42 d.lgs. 28/2011. Infine, deduceva l'illegittimità derivata del rigetto della quarta RVC rispetto a quello della terza e, in via subordinata, chiedeva il riconoscimento dei certificati bianchi o l'accoglimento parziale delle RVC.

La decisione

Il Consiglio di Stato ha respinto integralmente l'appello e confermato la sentenza del TAR. Il primo motivo è stato ritenuto generico, perché non individuava specificamente il vizio della motivazione della sentenza; in ogni caso, la sentenza di primo grado risultava adeguatamente motivata e aveva esaminato tutti i motivi. Il Collegio ha confermato la distinzione tra approvazione della PPPM e successiva verifica delle RVC: la prima è necessaria ma non sufficiente per l'emissione dei titoli, poiché il GSE deve verificare, sulla base della documentazione consuntiva, l'effettivo conseguimento di risparmi incentivabili. La valutazione dell'addizionalità può quindi essere compiuta anche nelle fasi successive, senza che il rigetto di una RVC costituisca annullamento della PPPM o esercizio di autotutela. Il potere del GSE è qualificato come potere doveroso, vincolato, di verifica, accertamento e controllo della sussistenza dei presupposti del beneficio. Il requisito dell'addizionalità comprende i profili tecnologici, normativi ed economici o di mercato: il risparmio netto è quello lordo depurato dai risparmi che si sarebbero comunque verificati senza l'intervento incentivato. Non sono quindi incentivabili né gli interventi imposti da obblighi normativi, né quelli relativi a tecnologie ormai rappresentative della media di mercato, i cui costi siano recuperabili attraverso i soli risparmi energetici. Il GSE aveva motivato adeguatamente i rigetti richiamando la non conformità al D.M. 28 dicembre 2012, la non addizionalità di parte dei risparmi e il mancato rispetto dei livelli di illuminamento della UNI EN 12464 nella situazione ante operam. Il riferimento nel provvedimento finale alla non conformità del progetto, anziché della RVC, è stato ritenuto un mero errore materiale non incidente sul contenuto sostanziale dell'atto. Non è stata ravvisata integrazione postuma della motivazione, poiché le ragioni essenziali del rigetto erano già contenute negli atti del GSE. È stata esclusa la lesione del legittimo affidamento: l'approvazione della PPPM e delle prime RVC non garantiva il rilascio dei titoli per le RVC successive, né impediva al GSE di svolgere ulteriori controlli. L'art. 56, comma 7, d.l. 76/2020 non è stato applicato, perché i provvedimenti erano anteriori alla sua entrata in vigore e la disposizione non ha natura interpretativa né efficacia retroattiva; essa opera per i procedimenti pendenti o per quelli definiti e ancora sub iudice solo alle condizioni previste dal comma 8. È stata inoltre esclusa l'illegittimità derivata del rigetto della quarta RVC, trattandosi di un autonomo procedimento riferito a una diversa RVC e fondato su autonomi accertamenti. Il GSE non era tenuto a riconoscere una quota ridotta dei certificati o ad accogliere parzialmente la RVC. Le spese sono state compensate per la peculiarità e complessità della controversia.

Norme richiamate

• art. 40 c.p.a.

  Il ricorso deve contenere distintamente: ... d) i motivi specifici su cui si fonda il ricorso

  Impone la formulazione chiara, dettagliata e specifica dei motivi, con indicazione dei vizi dedotti; non sono ammesse censure generiche o meramente sollecitatorie.

• art. 42 d.lgs. 28/2011

  Attribuisce al GSE i poteri di verifica e controllo nel sistema dei certificati bianchi; il Collegio li qualifica, per il regime anteriore alla novella del 2020, come poteri doverosi e vincolati, distinti dall'autotutela.

• art. 6 D.M. 28 dicembre 2012

  È parte della disciplina applicabile alla verifica dei progetti e dei risparmi energetici ai fini del riconoscimento dei certificati bianchi.

• art. 2 D.M. 28 dicembre 2012

  Richiama le definizioni contenute nell'allegato A alla delibera AEEG EEN 9/11, comprese quelle relative al risparmio netto e all'addizionalità.

• art. 1, comma 1.1, Linee Guida AEEG EEN 9/11

  Il risparmio netto (RN) è il risparmio lordo, depurato dei risparmi energetici non addizionali, cioè di quei risparmi energetici che si stima si sarebbero comunque verificati, anche in assenza di un intervento o di un progetto, per effetto dell'evoluzione tecnologica, normativa e del mercato

  Il risparmio incentivabile deve essere calcolato al netto dei risparmi comunque conseguibili per evoluzione tecnologica, obblighi normativi o condizioni del mercato.

• punto 12.4 Linee Guida AEEG EEN 9/11

  Disciplina la presentazione delle richieste di verifica e certificazione successive alla prima per i progetti analitici.

• punto 12.5 Linee Guida AEEG EEN 9/11

  Per i progetti a consuntivo i tempi di presentazione delle richieste di verifica e di certificazione sono stabiliti nel programma di misura approvato

  Collega la tempistica delle RVC successive al programma di misura approvato.

• art. 10-bis l. 241/1990

  Il GSE ha applicato il preavviso di rigetto consentendo all'operatore di presentare osservazioni; il Collegio ha ritenuto adeguata la motivazione finale rispetto alle ragioni ostative comunicate.

• art. 21-nonies l. 241/1990

  Non si applica al rigetto di una RVC quando il GSE esercita il distinto potere di verifica e controllo dei presupposti del beneficio, anziché annullare d'ufficio la PPPM.

• art. 56, commi 7 e 8, d.l. 76/2020, convertito dalla l. 120/2020

  La novella dell'art. 42 d.lgs. 28/2011, che collega i poteri di verifica ai presupposti dell'art. 21-nonies l. 241/1990, non ha natura interpretativa né efficacia retroattiva; per i procedimenti già definiti e sub iudice opera solo alle condizioni previste dal comma 8.

• art. 107, par. 1, TFUE

  gli aiuti concessi dagli Stati, ovvero mediante risorse statali, sotto qualsiasi forma che, favorendo talune imprese o talune produzioni, falsino o minaccino di falsare la concorrenza

  Il riconoscimento di incentivi a interventi non realmente addizionali trasformerebbe il beneficio in un sussidio incondizionato, idoneo a conferire un vantaggio concorrenziale incompatibile con la disciplina sugli aiuti di Stato.

• art. 34 c.p.a.

  Richiamato nella domanda di condanna a porre in essere le conseguenti misure per il riconoscimento dei certificati, non accolto in ragione del rigetto dell'impugnazione.

Massime di principio

• Nel procedimento di riconoscimento dei certificati bianchi, l'approvazione della PPPM costituisce un requisito necessario ma non sufficiente per l'emissione dei titoli: ogni RVC successiva richiede un'autonoma verifica dell'effettivo conseguimento di risparmi incentivabili sulla base della documentazione consuntiva.
• Il rigetto di una RVC per carenza dei presupposti dell'incentivo è espressione di un potere doveroso e vincolato di verifica, accertamento e controllo e non di autotutela decisoria; pertanto non richiede il rispetto dei presupposti dell'annullamento d'ufficio di cui all'art. 21-nonies l. 241/1990, per i provvedimenti anteriori alla novella del 2020.
• L'addizionalità dei risparmi energetici deve essere valutata considerando non soltanto l'evoluzione tecnologica, ma anche quella normativa e del mercato: devono essere sottratti dal risparmio lordo i risparmi che si sarebbero comunque verificati senza l'incentivo, inclusi quelli derivanti da obblighi normativi o da tecnologie ormai rappresentative della media di mercato.
• L'approvazione della PPPM e di precedenti RVC favorevoli non determina un legittimo affidamento al rilascio dei certificati per le RVC successive, poiché il GSE conserva in ogni fase il potere-dovere di verificare la spettanza dell'incentivo sulla base dei dati effettivamente prodotti.
• La novella dell'art. 42 d.lgs. 28/2011 introdotta dall'art. 56, comma 7, d.l. 76/2020 non ha efficacia retroattiva e non si applica ai provvedimenti di rigetto adottati prima della sua entrata in vigore, non avendo natura di norma di interpretazione autentica.
• Il rigetto di una RVC non comporta automaticamente l'illegittimità derivata del rigetto di una RVC diversa quando i due atti riguardano autonome richieste, distinti periodi e autonomi accertamenti amministrativi.

Come è indicizzato