Sentenza n. 2851/2026 - Roma, Sezione 2

Esito

La controversia

Il ricorrente ha impugnato il diniego del visto d’ingresso notificato il 18 novembre 2025, chiedendone l’annullamento previa tutela cautelare. Le amministrazioni resistenti hanno eccepito l’inammissibilità del ricorso per nullità della procura alle liti, rilasciata all’estero senza le formalità necessarie. Il TAR ha rilevato d’ufficio il possibile vizio, avvisando le parti ai sensi dell’art. 73 c.p.a. La procura, redatta in italiano e inglese, risultava sottoscritta dal ricorrente e da altro soggetto con un timbro recante la dicitura “Notary Pubblic”, senza ulteriori indicazioni sull’identità del sottoscrittore, sulle modalità della sua identificazione e sulla sottoscrizione resa in presenza del pubblico ufficiale; inoltre, il documento non risultava apostillato. Il ricorso era stato sottoscritto da un difensore privo di una valida procura speciale. Il ricorrente avrebbe potuto difendersi personalmente solo se munito della necessaria capacità processuale, circostanza non pertinente al caso esaminato.

La decisione

Il TAR ha dichiarato il ricorso inammissibile, senza esaminare il merito del diniego del visto né la domanda cautelare. Ha applicato la legge italiana alla procura utilizzata in un processo celebrato in Italia e ha ritenuto necessario che la procura speciale fosse conferita nelle forme previste dagli artt. 83 c.p.c. e 2703 c.c., applicabili al processo amministrativo. L’autenticazione deve consentire di desumere l’identificazione preventiva del sottoscrittore e la sottoscrizione in presenza del pubblico ufficiale; il semplice timbro notarile privo di ulteriori specificazioni non era sufficiente. La mancanza di una valida procura comportava, in senso giuridico, la mancanza della sottoscrizione del ricorso richiesta dall’art. 40, comma 1, lett. g), c.p.a., con conseguente nullità e inammissibilità ai sensi dell’art. 44, comma 1, lett. a), e dell’art. 35 c.p.a. Il vizio non era sanabile mediante l’art. 182, comma 2, c.p.c., ritenuto non espressione di un principio generale applicabile al processo amministrativo e incompatibile con la struttura del rito amministrativo, nel quale la procura deve precedere la redazione e la notificazione del ricorso. Non era neppure concedibile la rimessione in termini, poiché il ricorso era stato notificato dopo la pubblicazione della sentenza dell’Adunanza Plenaria n. 11 del 2 ottobre 2025, che aveva chiarito la non sanabilità del vizio, e non risultavano oggettive ragioni di incertezza o gravi impedimenti di fatto. Le spese di lite sono state compensate per la peculiarità delle questioni e la prossimità temporale della pronuncia dell’Adunanza Plenaria.

Norme richiamate

• art. 12 l. 31 maggio 1995, n. 218

  Il processo civile che si svolge in Italia è regolato dalla legge italiana

  Il giudice ha richiamato il principio per cui la procura utilizzata nel processo celebrato in Italia è disciplinata dalla legge processuale italiana anche se rilasciata all’estero.

• art. 40, comma 1, lett. g), c.p.a.

  Il ricorso amministrativo deve essere sottoscritto dal difensore munito di procura speciale; la sottoscrizione rilevante è quella della parte capace di stare in giudizio personalmente oppure del difensore munito della procura conferita nelle forme di legge.

• art. 83 c.p.c.

  con atto pubblico o con scrittura privata autenticata

  La procura speciale alle liti deve essere conferita con atto pubblico o scrittura privata autenticata; la disposizione è applicabile anche al processo amministrativo.

• art. 2703 c.c.

  l'autenticazione consiste nell'attestazione da parte del pubblico ufficiale che la sottoscrizione è stata apposta in sua presenza. Il pubblico ufficiale deve previamente accertare l'identità della persona che sottoscrive

  L’autenticazione richiede l’accertamento preventivo dell’identità del sottoscrittore e la sottoscrizione resa in presenza del pubblico ufficiale; tali elementi devono essere desumibili dal documento.

• art. 35, comma 1, c.p.a.

  Consente la rilevazione d’ufficio della causa di inammissibilità che impedisce la decisione sul merito.

• art. 44, comma 1, lett. a), c.p.a.

  Il ricorso privo della sottoscrizione richiesta dalla legge è nullo; la carenza giuridica della sottoscrizione derivante dalla mancanza di una valida procura determina l’inammissibilità del ricorso.

• art. 182, comma 2, c.p.c.

  La disposizione non costituisce un principio generale applicabile al processo amministrativo e non consente di sanare una procura nulla o inesistente.

• art. 73 c.p.a.

  Il giudice ha dato avviso alle parti della possibile decisione su una causa di inammissibilità e della possibile definizione con sentenza semplificata.

• art. 60 c.p.a.

  Ha consentito la definizione del giudizio con sentenza in forma semplificata, ricorrendone i presupposti durante la camera di consiglio cautelare.

• sentenza Adunanza Plenaria Consiglio di Stato n. 11 del 2 ottobre 2025

  la previsione di cui all'art. 182, secondo comma, del codice di procedura civile non è espressione di un principio generale applicabile al giudizio amministrativo

  La procura deve precedere la redazione e la notificazione del ricorso amministrativo; una procura inizialmente nulla o inesistente non può essere sanata ai sensi dell’art. 182, comma 2, c.p.c.

Massime di principio

• Nel processo amministrativo, la procura speciale conferita all’estero e utilizzata in Italia deve rispettare le forme richieste dalla legge processuale italiana; l’autenticazione deve attestare, o comunque rendere desumibili, sia l’identificazione preventiva del sottoscrittore sia la sottoscrizione resa in presenza del pubblico ufficiale.
• La sottoscrizione del ricorso richiesta dall’art. 40, comma 1, lett. g), c.p.a. ha un significato giuridico e non meramente materiale: manca quando il ricorso è sottoscritto da un difensore privo di una valida procura speciale.
• La mancanza o invalidità della procura speciale, ove impedisca di imputare giuridicamente il ricorso alla parte, comporta la nullità del ricorso ai sensi dell’art. 44, comma 1, lett. a), c.p.a. e la sua inammissibilità, rilevabile anche d’ufficio.
• L’art. 182, comma 2, c.p.c. non esprime un principio generale applicabile al processo amministrativo e non consente di sanare una procura inizialmente nulla o inesistente; nel rito amministrativo la procura deve precedere la redazione e la notificazione del ricorso.
• La rimessione in termini per errore scusabile è eccezionale e non è concedibile, in assenza di oggettive ragioni di incertezza o gravi impedimenti di fatto, per ricorsi notificati dopo una pronuncia dell’Adunanza Plenaria che abbia chiarito la non sanabilità del vizio della procura.

Come è indicizzato