Cassazione Civile, Sentenza n. 22977/2022 del 22/07/2022

Esito

La controversia

La F.O.M. aveva chiesto il riconoscimento della proprietà dell'intero complesso immobiliare del Presidio Ospedaliero Umberto I di Torino e il risarcimento per l'indebito uso a decorrere dal 23/11/2004. Contestava l'interpretazione dell'art. 1, comma 1350, della legge n. 296/2006, sostenendo che la norma non poteva avere efficacia trasferendo alla A.S.O.M. la proprietà dei beni che, pur destinati ad attività non strettamente sanitarie, facevano parte del patrimonio della Fondazione; denunciava inoltre violazioni procedurali per mancata ammissione di consulenze tecniche richieste e deduceva violazioni di diritti invocando la Costituzione e il Protocollo n.1 CEDU.

La decisione

La Corte di Cassazione ha rigettato il ricorso principale della Fondazione e il ricorso incidentale dell'A.S.O.M., confermando la sentenza della Corte d'appello di Torino che aveva confermato la pronuncia di primo grado. Il giudice ha ritenuto corretta l'interpretazione dell'art. 1, comma 1350, L. n.296/2006, secondo cui i beni mobili e immobili funzionalmente connessi alle "attività istituzionali del presidio ospedaliero" sono attribuiti all'A.S.O.M.; ha inoltre giudicato inammissibili o infondati i rilievi sulla mancata istruzione perizie ritenute superflue e ha escluso l'applicabilità dell'art. 144 L.F. alla specifica procedura di commissariamento regolata dall'art. 30 d.l. n.159/2007. In definitiva ricorsi respinti, spese compensate tra F.O.M. e A.S.O.M.; la ricorrente principale condannata a rifondere le spese a favore della Regione Piemonte per euro 10.200,00 oltre oneri.

Norme richiamate

• art. 1, comma 1350, legge 27 dicembre 2006, n. 296 (Legge finanziaria 2007)

  "attività istituzionali del presidio ospedaliero"

  La norma è interpretata come attribuzione alla A.S.O.M. della proprietà dei beni mobili e immobili funzionalmente connessi allo svolgimento delle attività istituzionali del presidio ospedaliero (ampia nozione comprensiva anche di servizi non strettamente sanitari ma strumentali alla funzione ospedaliera).

• art. 2, comma 2, decreto-legge 19 novembre 2004, n. 277 (conv. dalla legge 21 gennaio 2005, n. 4)

  Richiamata come norma primaria cui l'art. 1, comma 1350 L. 296/2006 forisce interpretazione autentica; insieme delineano l'assegnazione del patrimonio funzionalmente connesso all'A.S.O.M.

• Corte costituzionale, sentenza n. 263/2012

  La Corte costituzionale ha valutato e confermato la portata interpretativa dell'art. 1, comma 1350 L. 296/2006, ritenendo non fondate le questioni sollevate e supportando la lettura della norma come finalizzata a garantire la prosecuzione delle funzioni ospedaliere.

• art. 30, decreto-legge n. 159/2007 (conv., con modif., dalla legge n. 222/2007)

  "nessuna azione individuale esecutiva" (richiamo alla disciplina della procedura speciale e alla L.C.A.)

  La procedura di commissariamento disciplinata da tale norma esclude l'esercizio di azioni individuali contro la Fondazione e prevede l'applicazione, per quanto compatibile, delle norme della L.C.A.; ne consegue l'improcedibilità delle domande individuali di risarcimento che investono crediti soggetti a quella procedura.

• R.D. n. 267/1942 (legge fallimentare), art. 144

  La Corte ha ritenuto che l'art. 144 L.F. (esdebitazione) non si applichi alla specifica procedura di commissariamento disciplinata dall'art. 30 d.l. 159/2007, la quale prevede una propria normativa di esdebitazione e effetti distinti.

• art. 1 del Protocollo addizionale n. 1 alla CEDU

  La censura basata sulla violazione del diritto al pacifico godimento della proprietà è stata ritenuta inconferente poiché la F.O.M., in quanto persona giuridica di diritto pubblico, non beneficia della medesima tutela CEDU invocata a favore dei soggetti privati nel contesto dedotto.

• XIV disposizione transitoria e finale della Costituzione

  Rilevata come principio costituzionale che giustifica l'assetto legislativo adottato per garantire la continuità delle funzioni ospedaliere; le norme impugnate sono state interpretate in coerenza con tale finalità.

• art. 934 c.c. (accessione)

  Applicato per affermare l'inscindibilità tra il fabbricato e il terreno: l'area su cui insiste l'edificio destinato all'attività ospedaliera si considera parte integrante dell'unità immobiliare assegnata all'A.S.O.M.

• art. 12 delle preleggi

  Utilizzato come criterio ermeneutico generale: il giudice ha ritenuto che l'interpretazione normativa data sia conforme all'intenzione del legislatore e coerente con l'ordinamento.

Massime di principio

• Le disposizioni legislative che trasferiscono patrimoni pubblici per garantire la continuità di servizi essenziali (es. ospedalieri) vengono interpretate in modo estensivo a favore della prosecuzione dell'attività pubblica cui sono destinate.
• La locuzione "attività istituzionali del presidio ospedaliero" va intesa in senso ampio, comprendendo anche servizi e spazi non strettamente sanitari ma strumentali all'esercizio dell'attività ospedaliera; beni così qualificati possono essere attribuiti all'ente gestore.
• Il terreno e l'edificio destinato all'attività costituiscono unità inscindibile per applicazione del principio di accessione (art. 934 c.c.), salvo espressa previsione contraria.
• Le questioni relative alla tutela patrimoniale sollevate da enti pubblici possono non trovare protezione diretta nel Protocollo n.1 CEDU quando l'attore è una persona giuridica di diritto pubblico; la giurisprudenza valuta la rilevanza CEDU caso per caso.
• In presenza di una norma speciale di commissariamento (art. 30 d.l. 159/2007) i crediti e le azioni cambiano regime: le azioni individuali possono essere precluse e i crediti vanno trattati secondo la procedura speciale e le norme richiamate (L.C.A.), con conseguente improcedibilità delle domande individuali non ammesse dal rito speciale.
• Il giudice può rifiutare ulteriori mezzi istruttori (c.t.u., prove orali) se ritiene che la questione di diritto sia decisiva e gli elementi documentali già prodotti siano sufficienti per decidere; le richieste istruttorie devono essere adeguatamente motivate e non ridondanti.
• Le scelte discrezionali del legislatore in materia di riorganizzazione di enti pubblici e trasferimento di patrimoni, se non irragionevoli, sono generalmente rispettate dal giudice civile nel bilanciamento tra interessi pubblici e diritti dei soggetti coinvolti.