Sentenza n. 8503/2026 - Roma, Sezione 4

Esito

La controversia

La cooperativa ha dedotto sette motivi. Ha contestato la violazione dell’art. 2545-septiesdecies c.c., sostenendo l’assenza dei presupposti sostanziali per lo scioglimento, il difetto di istruttoria e di motivazione e il carattere generico e stereotipato del decreto. Ha lamentato la violazione del contraddittorio per la mancata acquisizione della documentazione relativa agli sviluppi dell’iniziativa edilizia e agli esiti delle precedenti ispezioni, nonché la violazione dei principi di buon andamento, imparzialità, trasparenza ed economicità e l’omessa allegazione degli atti presupposti. Ha inoltre dedotto la frustrazione delle finalità sociali e preannunciato una domanda risarcitoria; la violazione della disciplina sul conferimento dell’incarico ispettivo, per mancata allegazione della delega, dell’accettazione e delle dichiarazioni sull’assenza di conflitti di interesse; la violazione delle garanzie partecipative per la mancata preventiva comunicazione del carattere straordinario dell’ispezione; infine, ha invocato la necessità di una consultazione pubblica degli organismi rappresentativi degli operatori interessati. Il Ministero ha eccepito la nullità della procura e l’inammissibilità dei motivi per genericità, chiedendo comunque il rigetto. Sono intervenuti ad adiuvandum alcuni soci e soggetti che avevano sottoscritto manifestazioni di interesse all’adesione alla cooperativa.

La decisione

Il TAR ha ritenuto ammissibile l’intervento dei soci, poiché il provvedimento di scioglimento incide direttamente sulla persona giuridica e solo indirettamente e riflessamente sui soci; ha invece dichiarato inammissibile l’intervento dei meri sottoscrittori di manifestazioni di interesse, non ancora soci e privi di una posizione giuridica qualificata o di un pregiudizio derivante dall’atto. Nel merito, ha respinto il ricorso. Il Collegio ha qualificato la mutualità interna quale elemento essenziale della cooperativa edilizia: l’attività deve essere orientata allo scambio mutualistico tra soci, funzionale all’assegnazione di alloggi e alla soddisfazione del bisogno abitativo, non alla realizzazione di operazioni immobiliari lucrative. Ha ritenuto gravi, convergenti e non adeguatamente contestati gli indici emersi dall’ispezione: presenza di soci privi di effettivo interesse abitativo o iscritti ad altre cooperative e consorzi; partecipazioni e cariche plurime; avvicendamento della base sociale; mancata dimostrazione dei requisiti per l’adesione al piano di zona; finanziamento delle attività mediante apporti esterni, a fronte di conferimenti minimi dei soci; composizione dell’organo amministrativo non riconducibile a soggetti effettivamente interessati allo scambio mutualistico. Tali elementi hanno evidenziato una deviazione dalla causa mutualistica e un modello sostanzialmente assimilabile a una società immobiliare operante attraverso lo schermo cooperativo. L’ammissione a finanziamenti pubblici è stata ritenuta irrilevante rispetto all’accertamento sostanziale della mutualità, perché attesta soltanto il possesso dei requisiti formali per il beneficio e non impedisce l’esercizio dei poteri di vigilanza. Le manifestazioni di interesse prodotte successivamente all’ispezione e allo scioglimento non sono state ritenute idonee a dimostrare l’esistenza originaria di una base sociale stabile e genuina. Il decreto è stato considerato adeguatamente motivato anche per relationem mediante il verbale ispettivo, analitico e puntuale. Le garanzie partecipative sono state ritenute rispettate mediante la comunicazione di avvio del procedimento e l’esame delle controdeduzioni della cooperativa. La documentazione sugli sviluppi del programma edilizio e sulle precedenti revisioni non era pertinente, poiché l’ispezione straordinaria mirava ad accertare la sussistenza concreta della mutualità e non la capacità di realizzare l’intervento edilizio; inoltre, i precedenti controlli non precludevano nuovi accertamenti. La disciplina invocata sul conferimento dell’incarico ispettivo riguardava la revisione ordinaria, mentre per l’ispezione straordinaria si applicavano gli artt. 3 e 4 del d.m. 23 febbraio 2015: l’incarico costituisce esercizio diretto e originario della potestà ispettiva, mediante atto organizzativo interno non soggetto ad allegazione. Non era necessaria una preventiva comunicazione autonoma della natura straordinaria dell’ispezione, poiché tale carattere risultava dal verbale sottoscritto dal legale rappresentante e la cooperativa aveva potuto interloquire sia durante l’ispezione sia nel successivo procedimento. È stato ritenuto inconferente il richiamo alla consultazione pubblica, pertinente ai poteri generali di regolazione e non all’esercizio di un potere tipico di vigilanza. Le contestazioni relative alla condotta del commissario liquidatore e all’asserita violazione di un accordo interamministrativo sono state dichiarate irrilevanti o tardive, non essendo state introdotte con motivi aggiunti e non incidendo sulla legittimità del decreto al momento della sua adozione. È stata respinta anche la domanda risarcitoria, per mancanza dell’ingiustizia del danno in ragione della legittimità del provvedimento. La ricorrente è stata condannata alle spese, liquidate in euro 3.000,00 oltre accessori.

Norme richiamate

• art. 2545-septiesdecies c.c.

  Attribuisce all’autorità amministrativa il potere di sciogliere d’ufficio la cooperativa quando l’attività accertata evidenzi l’assenza sostanziale dello scopo mutualistico; il potere di vigilanza consente un controllo effettivo sulla natura mutualistica e non è limitato alla verifica di requisiti meramente formali.

• artt. 3 e 4 d.m. 23 febbraio 2015

  Disciplinano l’attività ispettiva straordinaria; l’incarico agli ispettori costituisce esercizio diretto e originario della potestà ispettiva dell’Amministrazione e si perfeziona mediante atto organizzativo interno non soggetto ad allegazione esterna.

• art. 7 d.m. 6 dicembre 2004

  Riguarda la revisione ordinaria e non è applicabile all’ispezione straordinaria oggetto della controversia.

• art. 7 l. 241/1990

  L’obbligo di comunicazione di avvio del procedimento e la successiva possibilità di presentare controdeduzioni hanno assicurato il contraddittorio procedimentale.

• art. 97 Cost.

  I principi di buon andamento e imparzialità non risultano violati quando l’Amministrazione svolge un’istruttoria pertinente e adeguata rispetto all’accertamento della mutualità.

• art. 11 l. 241/1990

  Un accordo interamministrativo che preveda un mero onere informativo nei rapporti tra amministrazioni non attribuisce ai privati una posizione giuridica tutelabile né incide direttamente sulla legittimità del provvedimento.

• art. 30 c.p.a.

  La domanda risarcitoria richiede un danno ingiusto; tale requisito manca quando il provvedimento amministrativo lesivo è sostanzialmente legittimo.

Massime di principio

• Lo scioglimento d’ufficio di una cooperativa edilizia può essere disposto quando un’istruttoria complessiva evidenzi, mediante indici gravi e convergenti, l’assenza concreta dello scopo mutualistico, anche se risultano formalmente presenti i requisiti societari e la cooperativa abbia ottenuto finanziamenti pubblici.
• La mutualità di una cooperativa edilizia richiede un effettivo scambio mutualistico tra cooperativa e soci, orientato alla soddisfazione del bisogno abitativo e all’assegnazione degli alloggi; la mera partecipazione formale alla compagine sociale, soprattutto se accompagnata da iscrizioni plurime, disinteresse abitativo, avvicendamento dei soci e finanziamento esterno, può rivelare l’uso strumentale dello schema cooperativo.
• L’ammissione a finanziamenti o benefici pubblici sulla base di requisiti formali non preclude l’esercizio successivo dei poteri di vigilanza diretti ad accertare in concreto la natura mutualistica e il corretto funzionamento della cooperativa.
• Nell’ispezione straordinaria prevista dalla disciplina di settore, l’incarico agli ispettori costituisce esercizio interno e originario della potestà amministrativa, non una delega di funzioni con rilevanza esterna; pertanto, il relativo atto organizzativo non deve necessariamente essere allegato al procedimento di vigilanza.
• L’obbligo di partecipazione procedimentale è soddisfatto quando l’interessato riceve la comunicazione di avvio, può presentare controdeduzioni e queste vengono effettivamente esaminate; non è necessaria una preventiva comunicazione autonoma della natura straordinaria dell’ispezione se tale natura risulta dal verbale e l’interessato ha potuto difendersi sulle risultanze.
• La legittimità di un provvedimento di scioglimento deve essere valutata con riferimento alla situazione esistente al momento della sua adozione; elementi successivi, come nuove manifestazioni di interesse all’adesione, non possono di regola ricostruire ex post una base sociale mutualistica originariamente carente.

Come è indicizzato