Sentenza n. 7083/2026 - Consiglio Di Stato, Sezione 4

Esito

La controversia

La società ha impugnato la sentenza del TAR Lombardia che aveva respinto il ricorso contro la nuova disciplina urbanistica dell'area di 7.290 mq di sua proprietà, già parzialmente classificata dal PGT del 2012 come ambito di rinnovamento urbano con possibilità edificatoria diretta. Con il primo motivo d'appello ha contestato la qualificazione dell'area come verde urbano di nuova previsione e pertinenza indiretta, sostenendo che il fondo fosse un lotto intercluso o residuale, inserito in un tessuto urbanizzato e servito, e che le prospettive di trasformazione dello scalo ferroviario vicino confermassero la vocazione edificatoria del quadrante. Ha dedotto l'insufficienza e contraddittorietà della motivazione, l'irragionevolezza della scelta rispetto alle caratteristiche dell'area e alle finalità ecologiche dichiarate, nonché l'omessa considerazione delle osservazioni presentate. Ha invocato un affidamento qualificato alla conservazione dell'edificabilità, fondato sulle iniziative avviate dal 2008 (proposta di PUA, proposta di PII e istanze per permesso di costruire convenzionato) e sulla bonifica effettuata, sostenendo che tali elementi avrebbero imposto una specifica ponderazione. Con il secondo motivo ha censurato il rigetto della doglianza relativa alla mancata ripubblicazione del PGT dopo l'inserimento, in sede di approvazione definitiva, delle tavole G.15 e G.16 della componente geologica, idrogeologica e sismica, sostenendo che le nuove previsioni, generali e potenzialmente incidenti sull'edificabilità, avessero richiesto la riapertura della partecipazione. In primo grado erano stati inoltre dedotti la violazione della legge regionale Lombardia n. 12/2005 e della legge regionale n. 31/2014, del diritto di proprietà e del principio di affidamento, eccesso di potere per difetto d'istruttoria e di motivazione, sviamento e irragionevolezza; era stata proposta anche domanda risarcitoria.

La decisione

L'appello è stato respinto e la sentenza del TAR è stata confermata. Il primo motivo è infondato: le iniziative edificatorie non avevano raggiunto un grado di definizione idoneo a consolidare un affidamento qualificato, perché nessun piano attuativo era stato approvato, nessuna convenzione urbanistica stipulata e nessun titolo edilizio rilasciato. L'avvio dell'istruttoria comunale non equivale all'assenso alla trasformazione; inoltre, una delle verifiche preliminari aveva evidenziato significative criticità progettuali e l'altra era stata abbandonata dalla società. Neppure la bonifica prova l'avvio dell'edificazione o fonda un diritto alla conservazione della precedente destinazione: bonifica e attività edilizia appartengono a distinti ambiti normativi e procedimentali, e l'autorizzazione alla bonifica faceva salvi gli ulteriori assensi edilizi. La pianificazione urbanistica è espressione di ampia discrezionalità e il proprietario non ha, in via generale, diritto alla conservazione della precedente zonizzazione; le caratteristiche urbanizzate del contesto e la natura asseritamente residuale del fondo non impongono l'edificazione privata. La scelta di destinare l'area a verde è coerente con la possibilità di perseguire qualità ambientale e spazi non edificati anche in ambiti densamente costruiti; inoltre, non azzera la capacità edificatoria, essendo attribuito un indice territoriale di 0,35 mq/mq, con diritto edificatorio trasferibile e utilizzabile su aree edificabili previa cessione dell'area al Comune. È stata esclusa anche l'omessa considerazione delle osservazioni: il Comune le ha esaminate e parzialmente accolte ripristinando la previsione viabilistica, mentre ha mantenuto il verde per la restante parte in coerenza con l'assetto perseguito dal Piano. Il secondo motivo è infondato. Le tavole G.15 e G.16 e l'aggiornamento della componente geologica sono stati introdotti per adeguare il PGT al PAI e al PGRA e recepire i contributi degli enti competenti, non per effettuare una nuova scelta pianificatoria autonoma o stravolgere l'impianto del Piano. L'art. 13, comma 9, della legge regionale Lombardia n. 12/2005 esclude la nuova pubblicazione per le controdeduzioni e il recepimento delle prescrizioni sovraordinate; la ripubblicazione è necessaria solo quando le modifiche determinano una rielaborazione complessiva, con mutamento delle caratteristiche essenziali o dei criteri fondamentali del Piano, circostanza non dimostrata. La domanda risarcitoria resta respinta in conseguenza del rigetto delle censure di illegittimità. La società appellante è stata condannata a rifondere al Comune le spese del grado, liquidate in € 6.000,00 oltre accessori di legge.

Norme richiamate

• art. 13, comma 9, l.r. Lombardia 11 marzo 2005, n. 12

  L’art. 13, comma 9, della legge regionale Lombardia 11 marzo 2005, n. 12 stabilisce, infatti, che la deliberazione consiliare recante le controdeduzioni alle osservazioni e il recepimento delle prescrizioni provinciali o regionali non è soggetta a nuova pubblicazione.

  La deliberazione di controdeduzione e recepimento delle prescrizioni degli enti sovraordinati non richiede, di per sé, una nuova pubblicazione; questa è necessaria solo quando le modifiche comportino una rielaborazione complessiva del Piano.

• art. 7, comma 6, d.lgs. 23 febbraio 2010, n. 49

  L’art. 7, comma 6, del d.lgs. n. 49 del 2010 prevede che gli enti territorialmente interessati si conformino alle disposizioni dei piani di gestione, rispettandone le prescrizioni nel settore urbanistico secondo quanto previsto dall’art. 65 del d.lgs. 3 aprile 2006, n. 152.

  Gli enti territorialmente interessati devono conformare la pianificazione urbanistica alle prescrizioni del PGRA; il recepimento di tale disciplina sovraordinata non costituisce, in quanto tale, una nuova scelta pianificatoria comunale che imponga la ripubblicazione.

• art. 65 d.lgs. 3 aprile 2006, n. 152

  L’art. 7, comma 6, del d.lgs. n. 49 del 2010 prevede che gli enti territorialmente interessati si conformino alle disposizioni dei piani di gestione, rispettandone le prescrizioni nel settore urbanistico secondo quanto previsto dall’art. 65 del d.lgs. 3 aprile 2006, n. 152.

  La conformazione urbanistica alle prescrizioni dei piani di gestione del rischio di alluvioni avviene secondo la disciplina dell'art. 65 del d.lgs. n. 152/2006; tale adeguamento alla pianificazione sovraordinata non comporta automaticamente la riedizione della fase di pubblicazione.

• d.P.R. 6 giugno 2001, n. 380

  L’attività edilizia è disciplinata dal d.P.R. n. 380 del 2001 e presuppone, nei casi previsti dalla legge, il conseguimento del relativo titolo abilitativo; la bonifica trova invece la propria disciplina nel decreto legislativo n. 152 del 2006 ed è diretta al perseguimento di finalità ambientali che non coincidono necessariamente con la successiva edificazione del fondo.

  La bonifica non equivale all'attività edilizia e non dimostra l'avvio dell'edificazione: questa richiede, nei casi previsti, il conseguimento del titolo abilitativo.

• d.lgs. 3 aprile 2006, n. 152

  L’attività edilizia è disciplinata dal d.P.R. n. 380 del 2001 e presuppone, nei casi previsti dalla legge, il conseguimento del relativo titolo abilitativo; la bonifica trova invece la propria disciplina nel decreto legislativo n. 152 del 2006 ed è diretta al perseguimento di finalità ambientali che non coincidono necessariamente con la successiva edificazione del fondo.

  La bonifica è attività ambientale autonoma rispetto all'edificazione e può perseguire finalità diverse dalla successiva trasformazione edilizia; la sua esecuzione non fonda, senza il titolo edilizio, un affidamento qualificato alla conservazione dell'edificabilità.

Massime di principio

• Le proposte di pianificazione attuativa e le istanze edilizie non ancora approvate, convenzionate o definite con il rilascio del titolo abilitativo non consolidano, di regola, un affidamento qualificato alla conservazione della destinazione urbanistica; l'avvio dell'istruttoria amministrativa non equivale all'assenso alla trasformazione.
• L'esecuzione della bonifica ambientale non prova l'avvio dell'attività edilizia né attribuisce al proprietario un diritto alla conservazione dell'edificabilità, poiché bonifica e attività edilizia sono rette da discipline e procedimenti distinti e la seconda richiede il titolo abilitativo previsto dalla legge.
• Il potere comunale di pianificazione è ampiamente discrezionale e può destinare a verde anche aree inserite in contesti densamente urbanizzati: né la precedente zonizzazione né la natura asseritamente residuale o interclusa del fondo attribuiscono, di per sé, un diritto all'edificazione privata.
• La ripubblicazione di un piano urbanistico dopo l'adozione è necessaria quando le modifiche successive determinano una rielaborazione complessiva, mutando le caratteristiche essenziali o i criteri fondamentali del piano; non è invece richiesta per gli aggiornamenti che recepiscono prescrizioni sovraordinate in materia di rischio idrogeologico, se non è dimostrato uno stravolgimento dell'impianto pianificatorio.

Come è indicizzato