Sentenza n. 2165/2026 - Consiglio Di Stato, Sezione 4

Esito

La controversia

La controversia riguarda un'area utilizzata dal 2007 dalla società per attività di autotrasporto, officina meccanica e autolavaggio. Nel 2014 erano stati accertati depositi incontrollati di rifiuti pericolosi e, nel 2015, il superamento delle CSC per idrocarburi pesanti presso il sondaggio S2. Dopo l'avvio di distinti procedimenti comunali e provinciali, nel 2020 il Comune aveva inoltre rilevato una chiazza oleosa in un'area non pavimentata, adottando un'ordinanza di messa in sicurezza d'emergenza. La Provincia, con determinazione del 2021, aveva individuato la società quale responsabile della contaminazione riferita al sondaggio S2; tale atto era stato impugnato, ma l'impugnazione era stata successivamente rinunciata. Il Comune, riattivato il procedimento, aveva adottato l'ordinanza del 2022 imponendo la redazione del piano di caratterizzazione. La curatela ha dedotto: 1) l'illegittimità derivata dell'ordinanza comunale dall'illegittimità della determinazione provinciale; 2) l'incompetenza del Comune, sostenendo che, dopo l'individuazione del responsabile da parte della Provincia, soltanto quest'ultima avrebbe potuto ordinare gli interventi di bonifica ai sensi dell'art. 244, comma 2, d.lgs. n. 152/2006; 3) l'irragionevolezza dell'imposizione del piano di caratterizzazione per l'intera area, poiché il superamento delle CSC era stato rilevato soltanto presso il sondaggio S2.

La decisione

Il Consiglio di Stato ha respinto integralmente l'appello e confermato la sentenza del TAR. Il primo motivo è stato dichiarato improcedibile perché la società aveva rinunciato all'impugnazione della determinazione provinciale del 2021, con conseguente consolidamento dei suoi effetti e impossibilità di invocarne l'illegittimità in via derivata. Il motivo è stato comunque ritenuto infondato nel merito: ai fini dell'individuazione del responsabile della contaminazione ex art. 244 d.lgs. n. 152/2006 non occorre una prova scientifica incontrovertibile del nesso causale, essendo sufficiente il criterio del più probabile che non. Nel caso concreto, la ricostruzione provinciale era fondata su un'istruttoria completa, dati oggettivi, la compatibilità della contaminazione con le attività di autotrasporto, officina e autolavaggio, la presenza di una chiazza oleosa e l'utilizzo esclusivo dell'area da parte della società; le ipotizzate fonti esterne erano state escluse sulla base delle verifiche ARPAV e della direzione della falda. Il secondo motivo è stato respinto perché l'ordinanza impugnata non era stata adottata ai sensi dell'art. 244, comma 2, ma dell'art. 242, comma 3, d.lgs. n. 152/2006, nell'ambito del procedimento comunale originato dall'abbandono di rifiuti e proseguito con la caratterizzazione dell'area. L'art. 244 concerne l'individuazione provinciale del responsabile e la diffida quando il soggetto non abbia spontaneamente attivato le procedure previste; l'art. 242 disciplina invece gli interventi di caratterizzazione, messa in sicurezza e bonifica, anche quando il soggetto interessato si sia già attivato ma non abbia completato gli adempimenti. Il Comune conserva quindi la possibilità di imporre il rispetto degli obblighi e, in caso di inerzia, di procedere d'ufficio ai sensi dell'art. 250. Il terzo motivo è stato respinto perché il piano di caratterizzazione considera il sito contaminato come unità complessiva e le analisi e i campionamenti devono essere riferiti all'intero sito secondo il quadro normativo richiamato e le indicazioni regionali. Non era dimostrato che l'indagine privata del 2015, che aveva rilevato il superamento soltanto in S2, fosse stata svolta secondo le modalità proprie di un piano di caratterizzazione. Le spese del grado sono state compensate per la particolarità della vicenda processuale.

Norme richiamate

• art. 192 d.lgs. 152/2006

  Disciplina la rimozione dei rifiuti abbandonati e costituisce il procedimento nell'ambito del quale il Comune ha proseguito gli accertamenti ambientali.

• art. 242 d.lgs. 152/2006

  Disciplina gli interventi di caratterizzazione, messa in sicurezza e bonifica dei siti potenzialmente contaminati; ha costituito la base giuridica dell'ordinanza comunale che imponeva la redazione del piano di caratterizzazione.

• art. 244 d.lgs. 152/2006

  la Provincia, ricevuta la comunicazione di cui al comma 1, dopo aver svolto le opportune indagini volte ad identificare il responsabile dell'evento di superamento e sentito il Comune, diffida con ordinanza motivata il responsabile della potenziale contaminazione a provvedere ai sensi del presente titolo.

  Attribuisce alla Provincia il compito di individuare il responsabile dell'evento di superamento e di diffidarlo quando occorra imporre gli interventi previsti dalla disciplina ambientale; non esclude, nel diverso procedimento ex art. 242, l'intervento comunale volto a imporre la caratterizzazione e il completamento degli adempimenti.

• art. 245 d.lgs. 152/2006

  È richiamato quale disposizione collegata alle procedure operative e amministrative di gestione della potenziale contaminazione.

• art. 250 d.lgs. 152/2006

  le procedure e gli interventi di cui all’art. 242 sono realizzati d’ufficio dal comune territorialmente competente e, ove questo non provveda, dalla regione.

  Conferma la competenza comunale all'esecuzione d'ufficio delle procedure e degli interventi previsti dall'art. 242, in caso di mancato adempimento.

• art. 253 d.lgs. 152/2006

  È richiamato insieme all'art. 250 quale fondamento dell'esecuzione in danno degli interventi non eseguiti.

• art. 304, comma 2, d.lgs. 152/2006

  Prevede la comunicazione dell'evento potenzialmente contaminante; l'omessa comunicazione e la mancata attivazione spontanea delle procedure costituiscono il presupposto implicito dell'ordinanza ex art. 244 secondo la ricostruzione del giudice.

• Allegato 2 alla Parte IV, Titolo V, d.lgs. 152/2006

  Considera il sito contaminato come un'unità complessiva e riferisce a tale sito le analisi e i campionamenti del piano di caratterizzazione.

• D.G.R. Veneto n. 2922/2003

  è necessario un campione ogni 100 mq. per avere una rappresentatività sufficiente del sito, nel caso in cui la ditta non svolga un'analisi storica.

  Fissa indicazioni tecniche sulla rappresentatività del campionamento del sito nell'ambito della caratterizzazione.

Massime di principio

• Ai fini dell'individuazione del responsabile della contaminazione ai sensi dell'art. 244 d.lgs. n. 152/2006, l'amministrazione non deve fornire una prova scientifica incontrovertibile del nesso causale: è sufficiente dimostrare, sulla base della complessiva istruttoria e della coerenza tecnico-scientifica delle risultanze, che il rapporto causale tra attività e contaminazione sia più probabile che non. Una ricostruzione logica, plausibile e coerente trasferisce sul soggetto interessato l'onere di fornire elementi idonei a infirmarne l'attendibilità.
• La competenza provinciale prevista dall'art. 244 d.lgs. n. 152/2006 per l'individuazione del responsabile e la relativa diffida non assorbe né esclude la competenza comunale esercitata nell'ambito di un procedimento ex art. 242 volto alla caratterizzazione, messa in sicurezza e bonifica del sito.
• Quando il soggetto potenzialmente responsabile abbia spontaneamente attivato le procedure di cui all'art. 242 o abbia effettuato la comunicazione prevista dall'art. 304, comma 2, ma non completi gli adempimenti nei termini e secondo le modalità di legge, il Comune può utilizzare gli ordinari strumenti coercitivi, inclusi solleciti, ordinanze, diffide ed esecuzione d'ufficio in danno nei casi previsti dagli artt. 250 e 253 d.lgs. n. 152/2006.
• Il piano di caratterizzazione deve essere riferito al sito contaminato considerato nella sua complessità, secondo le prescrizioni normative e tecniche applicabili; il fatto che un'indagine preliminare abbia rilevato il superamento delle CSC in un solo punto non dimostra, di per sé, l'irragionevolezza dell'imposizione di una caratterizzazione estesa all'intero sito, se non è provato che l'indagine sia stata eseguita secondo le modalità proprie del piano di caratterizzazione.

Come è indicizzato