Corte di giustizia, Sentenza C-271/23

Inadempimento dell’Ungheria per il voto difforme in seno alla Commissione sugli stupefacenti

La pronuncia riguarda un ricorso per inadempimento ex articolo 258 TFUE proposto dalla Commissione europea contro l’Ungheria. La controversia nasce dal voto espresso dall’Ungheria, in seno alla Commissione sugli stupefacenti dell’ONU, contro due raccomandazioni OMS sulla cannabis e sulle sostanze correlate, nonostante la decisione (UE) 2021/3 del Consiglio imponesse agli Stati membri membri della Commissione di sostenere la posizione dell’Unione.

Contesto normativo internazionale e dell’Unione

Sul piano internazionale, la Corte richiama la Convenzione unica sugli stupefacenti del 1961, come modificata dal Protocollo del 1972, e la Convenzione sulle sostanze psicotrope del 1971, in particolare le disposizioni sulla modifica delle tabelle e sulle funzioni della Commissione sugli stupefacenti. Sul piano dell’Unione, sono centrali la decisione quadro 2004/757/GAI, che definisce gli stupefacenti anche per rinvio a tali convenzioni e stabilisce norme minime sui reati e sulle sanzioni in materia di traffico illecito, e la decisione (UE) 2021/3, adottata ai sensi dell’articolo 218, paragrafo 9, TFUE.

Fatti e svolgimento del procedimento

Nel 2019 l’OMS aveva presentato sei raccomandazioni per modificare la classificazione internazionale di cannabis e sostanze correlate. Il Consiglio, con la decisione 2021/3, aveva fissato la posizione dell’Unione: gli Stati membri membri della Commissione sugli stupefacenti dovevano esprimere un voto coordinato a favore, tra l’altro, della rimozione della cannabis e della resina di cannabis dalla tabella IV e della soppressione dei termini "estratti" e "tinture" dalla tabella I della Convenzione sugli stupefacenti. Il 2 dicembre 2020 l’Ungheria votò contro le raccomandazioni 5.1 e 5.4 e rese pubbliche dichiarazioni critiche sulle raccomandazioni OMS.

Ricevibilità del ricorso e dell’eccezione di illegittimità

La Corte respinge l’eccezione di irricevibilità proposta dall’Ungheria. Ha precisato che, in un ricorso ex articolo 258 TFUE, la Commissione non deve indicare nel parere motivato le misure concrete che lo Stato dovrebbe adottare per porre fine all’inadempimento; il ricorso mira soltanto alla constatazione oggettiva della violazione. Ha inoltre escluso che il fatto che il comportamento contestato abbia già esaurito i suoi effetti renda irricevibile il ricorso, poiché ciò comprometterebbe l’efficacia dell’articolo 258 TFUE e della funzione di guardiana dei Trattati della Commissione.

Quanto all’eccezione di illegittimità della decisione 2021/3, la Corte la dichiara irricevibile. Uno Stato membro non può, in un ricorso per inadempimento, far valere in via difensiva l’illegittimità dell’atto dell’Unione di cui avrebbe dovuto contestare la validità con ricorso di annullamento ex articolo 263 TFUE; l’unica eccezione è l’atto inesistente, ipotesi non dimostrata dall’Ungheria. La Corte sottolinea anche l’esigenza di salvaguardare l’applicazione coerente e uniforme del diritto dell’Unione.

Competenza esterna esclusiva dell’Unione

Nel merito, la Corte accoglie la seconda censura della Commissione. Ai sensi dell’articolo 3, paragrafo 2, TFUE, l’Unione ha competenza esterna esclusiva quando la conclusione di un accordo internazionale o, come nel caso di specie, la posizione da adottare in un organo internazionale può incidere su norme comuni o modificarne la portata. La Corte osserva che la decisione quadro 2004/757 definisce gli stupefacenti mediante rinvio alle due convenzioni internazionali; di conseguenza, le modifiche delle tabelle di tali convenzioni incidono direttamente sul contenuto e sulla portata delle norme dell’Unione.

In particolare, la rimozione della cannabis e della resina di cannabis dalla tabella IV poteva incidere sulla qualificazione di tali sostanze ai fini delle sanzioni penali previste dall’articolo 4 della decisione quadro 2004/757, mentre la soppressione di "estratti" e "tinture" dalla tabella I poteva incidere sull’ambito di applicazione della medesima decisione quadro. Per la Corte, è sufficiente che l’impegno internazionale possa incidere sul senso, sulla portata o sull’efficacia delle norme comuni; non occorre una coincidenza integrale tra i due ambiti regolati.

Violazione della decisione 2021/3 e dell’articolo 288 TFUE

La Corte accoglie anche la prima censura. La decisione 2021/3, adottata ai sensi dell’articolo 218, paragrafo 9, TFUE, è un atto vincolante in tutti i suoi elementi ai sensi dell’articolo 288, quarto comma, TFUE. Poiché l’Unione era competente ad adottarla e la decisione gode di presunzione di validità, l’Ungheria avrebbe dovuto conformarsi alla posizione dell’Unione in seno alla Commissione sugli stupefacenti. Il voto contrario espresso dallo Stato membro costituisce quindi una violazione dell’obbligo derivante dalla decisione del Consiglio.

Violazione del principio di leale cooperazione

La Corte accoglie infine la terza censura. Il principio di leale cooperazione dell’articolo 4, paragrafo 3, TUE impone agli Stati membri di facilitare l’adempimento dei compiti dell’Unione e di astenersi da comportamenti che mettano in pericolo la realizzazione degli obiettivi dell’Unione. Ciò vale a fortiori nelle materie rientranti nella competenza esclusiva dell’Unione e, in particolare, quando lo Stato membro agisce come rappresentante della posizione dell’Unione in un organismo internazionale.

Votando contro la posizione comune e manifestando pubblicamente il proprio dissenso senza preventiva consultazione o coordinamento sufficiente, l’Ungheria ha compromesso l’unità di rappresentanza dell’Unione, nonché la credibilità e la reputazione dell’Unione sulla scena internazionale. La Corte ritiene irrilevante, ai fini dell’accertamento dell’infrazione, che si trattasse di un episodio isolato o che lo Stato membro abbia successivamente ribadito la propria lettura politica della vicenda.

Dispositivo

La Corte dichiara che l’Ungheria, non seguendo la posizione dell’Unione nella riconvocazione della sessantatreesima sessione della Commissione sugli stupefacenti, è venuta meno agli obblighi derivanti dalla decisione 2021/3, ha violato la competenza esterna esclusiva dell’Unione ex articolo 3, paragrafo 2, TFUE e ha violato il principio di leale cooperazione ex articolo 4, paragrafo 3, TUE. L’Ungheria è inoltre condannata alle spese.

Rilievo pratico

Per gli operatori, la sentenza ribadisce che una decisione ex articolo 218, paragrafo 9, TFUE è pienamente vincolante per gli Stati membri chiamati ad attuarla in sede internazionale. Inoltre, conferma che la competenza esterna esclusiva può sussistere anche quando l’atto internazionale non modifica formalmente il testo delle norme UE, purché sia idoneo a incidere sulla loro portata applicativa.