Cassazione Civile, Ordinanza n. 23239/2025 del 13/08/2025

Esito

La controversia

L'ente strumentale di un Comune ha emesso un atto di accertamento contestando a una società concessionaria autostradale l'omessa dichiarazione e il mancato pagamento del COSAP per l'anno 2010, in relazione a un cavalcavia/viadotto ricompreso nell'infrastruttura autostradale. La società ha proposto opposizione sostenendo che non sussistesse l'obbligo di pagamento. Dopo il rigetto in primo grado e in appello, ha proposto ricorso per cassazione con cinque motivi: 1) nullità della sentenza d'appello per omessa pronuncia sull'asserita carenza del presupposto applicativo del COSAP per mancanza di base normativa; 2) violazione dell'art. 63 d.lgs. 446/1997 e di varie leggi speciali sulle autostrade, deducendo che gli spazi occupati non appartenessero al demanio o patrimonio indisponibile dell'ente locale e quindi mancasse il presupposto del canone; 3) violazione delle norme sul COSAP e del regolamento comunale sull'esenzione per occupazioni effettuate dallo Stato, sostenendo che l'occupazione fosse riferibile direttamente allo Stato; 4) violazione del regolamento comunale sul presupposto dell'effettiva occupazione/sottrazione; 5) violazione dell'art. 63, comma 2, lett. g) e g-bis, d.lgs. 446/1997 e del regolamento comunale per mancanza dei presupposti legali della sanzione per omessa dichiarazione, in relazione ai principi di legalità, specificità e tassatività.

La decisione

La Corte ha rigettato tutti i motivi. Ha ritenuto il primo motivo infondato perché generico e comunque perché la Corte d'appello aveva effettivamente deciso la questione richiamando la giurisprudenza consolidata sulla debenza del COSAP per le concessionarie autostradali e la base normativa del canone. Ha considerato infondati anche i motivi dal secondo al quinto, osservando che le questioni erano già state risolte da precedenti della stessa Corte, anche tra le stesse parti e per annualità diverse. Secondo la Corte, il COSAP è dovuto per l'utilizzazione particolare o eccezionale del bene, indipendentemente dalla proprietà statale dell'opera, perché l'occupazione è posta in essere dalla società in autonomia nello svolgimento dell'attività d'impresa; inoltre la costruzione del viadotto non comporta automaticamente il trasferimento della proprietà delle aree agli enti territoriali, che restano titolari del soprassuolo salvo espropriazione o accordi traslativi. È stata ritenuta legittima anche la previsione regolamentare della sanzione per omessa dichiarazione, senza violazione del principio di legalità. Il ricorso è stato pertanto respinto e la società ricorrente è stata condannata alle spese del giudizio di legittimità.

Norme richiamate

• art. 112 c.p.c.

  La censura di omessa pronuncia è stata esclusa perché la sentenza d'appello ha affrontato la questione decisa, sia pure attraverso il richiamo alla giurisprudenza sul presupposto e sull'esenzione COSAP.

• art. 360 n. 4 c.p.c.

  È stato il parametro processuale invocato per denunciare la nullità della sentenza per omessa pronuncia.

• art. 360 n. 3 c.p.c.

  È stato il parametro invocato per le censure di violazione e falsa applicazione di legge relative al presupposto del canone e alle sanzioni.

• art. 63, comma 1, d.lgs. n. 446/1997

  È la norma posta a fondamento del COSAP; la Corte ne ha confermato l'applicabilità alle occupazioni particolari/eccezionali effettuate dalla concessionaria autostradale.

• art. 63, comma 2, lett. g) e g-bis, d.lgs. n. 446/1997

  La Corte ha ritenuto che la previsione regolamentare delle sanzioni per la violazione dell'obbligo di pagamento del COSAP, inclusa l'omessa comunicazione/denuncia dell'occupazione, sia conforme alla norma e ai principi di legalità.

• art. 23 Cost.

  La fattispecie sanzionatoria è stata ritenuta sufficientemente determinata da soddisfare la riserva relativa di legge.

• art. 4, comma 4, lett. b), L. n. 421/1992

  Richiamata come base della normativa COSAP e della logica di rideterminazione tariffaria in funzione del beneficio economico ritraibile.

• L. n. 463/1955

  Richiamata dalla ricorrente come normativa storica sulle autostrade, ma non ritenuta idonea a escludere il presupposto del canone.

• L. n. 729/1961

  Richiamata dalla ricorrente come normativa storica di pianificazione autostradale, senza incidere sull'obbligo COSAP secondo la Corte.

• L. n. 385/1968

  Richiamata dalla ricorrente nel medesimo senso delle precedenti leggi autostradali.

Massime di principio

• Il COSAP è dovuto per l'utilizzazione particolare o eccezionale di spazi o aree pubbliche, anche quando l'occupazione avvenga nell'ambito di un'opera o di un servizio caratterizzati da finalità pubblicistiche, se l'occupazione è materialmente posta in essere da un soggetto concessionario che opera autonomamente per fini di lucro.
• L'assenza di poteri di rimozione o riappropriazione del bene da parte dell'ente locale non esclude di per sé il presupposto del canone, poiché tale situazione può ricorrere anche nelle occupazioni effettuate in forza di titolo concessorio e nel fisiologico svolgimento del rapporto.
• La realizzazione di infrastrutture autostradali prevista da leggi o provvedimenti di pianificazione non comporta automaticamente il trasferimento della proprietà delle aree interessate allo Stato; occorrono un procedimento espropriativo o accordi con effetti traslativi.
• Le esenzioni dal COSAP riservate alle occupazioni effettuate dallo Stato non si estendono alla concessionaria che agisca in autonomia, poiché questa non è mera longa manus dell'amministrazione statale.
• La previsione regolamentare di sanzioni per l'omesso adempimento degli obblighi dichiarativi connessi al COSAP è compatibile con il principio di legalità quando la fattispecie è sufficientemente determinata e la norma primaria rimette ai regolamenti comunali la disciplina sanzionatoria.

Come è indicizzato