Sentenza n. 1234/2026 - Consiglio Di Stato, Sezione 6

Esito

La controversia

L’appellante ha impugnato la sentenza del TAR deducendo, in primo luogo, l’erronea qualificazione della domanda proposta in primo grado. Secondo la società, il ricorso era diretto principalmente a ottenere l’esecuzione del giudicato formatosi sulla sentenza del TAR Lazio n. 8777/2020, confermata dal Consiglio di Stato, e non il mero annullamento del nuovo provvedimento dell’AGCM secondo le regole dell’ordinario giudizio di cognizione. Nel merito, ha sostenuto che l’AGCM avesse eluso il giudicato, poiché la sentenza ottemperanda imponeva, dopo la rideterminazione del coefficiente di gravità al 15%, la successiva sottrazione dell’entry fee del 15% dall’importo base così rideterminato. L’Autorità, invece, aveva semplicemente eliminato l’entry fee dal calcolo, applicando una percentuale complessiva del 15% anziché procedere alla sottrazione dell’entry fee dall’importo già ricalcolato. L’appellante ha inoltre dedotto violazione dell’art. 112 c.p.a., delle disposizioni antitrust nazionali ed europee, dei principi costituzionali sul diritto di difesa e sul contraddittorio, nonché eccesso di potere per travisamento, difetto di istruttoria e motivazione, contraddittorietà, illogicità, irragionevolezza, ingiustizia manifesta e disparità di trattamento. Con un secondo ordine di censure ha contestato la mancata partecipazione della società al procedimento di rideterminazione della sanzione, sostenendo che l’attività dell’AGCM non fosse meramente vincolata e che il contraddittorio fosse necessario per assicurare la corretta esecuzione del giudicato. L’AGCM ha chiesto il rigetto dell’appello, sostenendo che il ricorso originario fosse correttamente qualificabile come ordinaria impugnazione e che il provvedimento di ricalcolo avesse rispettato la sentenza precedente mediante riduzione del coefficiente di gravità dal 22,5% al 15% ed eliminazione dell’entry fee del 15%.

La decisione

Il Consiglio di Stato ha accolto l’appello e riformato la sentenza del TAR. In via preliminare ha stabilito che la domanda proposta in primo grado era chiaramente riconducibile al giudizio di ottemperanza, poiché le censure riguardavano direttamente la violazione o elusione del vincolo conformativo derivante dalla sentenza del TAR n. 8777/2020. La qualificazione processuale dipende dalla natura dei vizi dedotti e non dal solo fatto che l’atto impugnato sia stato adottato nell’esercizio rinnovato del potere amministrativo. Il giudice ha quindi distinto le censure di violazione o elusione del giudicato, proprie dell’ottemperanza, dai vizi autonomi del nuovo atto, deducibili con l’ordinaria azione di annullamento. Nel merito, ha rilevato che la sentenza ottemperanda aveva imposto una sequenza vincolante: prima applicare il coefficiente di gravità nella misura del 15% e poi sottrarre l’entry fee del 15% dall’importo base così rideterminato. L’AGCM aveva invece applicato direttamente una percentuale complessiva del 15%, ottenuta sostituendo il precedente 22,5% con il 15% ed eliminando l’entry fee, senza effettuare la prescritta sottrazione. Tale modalità costituiva violazione del giudicato, ormai passato in cosa giudicata, e non poteva essere giustificata richiamando la funzione deterrente della sanzione o le Linee guida dell’Autorità, poiché queste considerazioni non potevano prevalere sul contenuto puntuale del decisum. Il Consiglio di Stato ha inoltre ritenuto non superflua la partecipazione della società al procedimento di esecuzione, poiché il contrasto interpretativo emerso dimostrava che non si trattava di un’attività meramente matematica e integralmente vincolata. Ha pertanto annullato il provvedimento AGCM del 20 ottobre 2020 e ordinato all’Autorità di dare corretta esecuzione alla sentenza del TAR n. 8777/2020 in contraddittorio con la società entro sessanta giorni dalla comunicazione della decisione. Le spese di entrambi i gradi sono state compensate, con restituzione del doppio contributo unificato se versato.

Norme richiamate

• art. 112 c.p.a.

  Disciplina l’azione di ottemperanza e consente di far valere la violazione o l’elusione del giudicato; la domanda della società è stata ricondotta a tale rimedio perché diretta a contestare il mancato rispetto del vincolo conformativo imposto dalla precedente sentenza.

• art. 114, comma 2, lett. b), c.p.a.

  Individua, nell’ambito dell’ottemperanza, le contestazioni relative alla nullità o inefficacia degli atti adottati in violazione o elusione del giudicato.

• art. 11 delle Linee guida AGCM per l’irrogazione delle sanzioni antitrust

  La sentenza ottemperanda aveva imposto l’applicazione del coefficiente di gravità nella misura del 15%; l’AGCM era vincolata a tale criterio nella rideterminazione della sanzione.

• art. 26, comma 1, c.p.a.

  Richiama l’art. 92 c.p.c. ai fini della regolazione delle spese; nel caso concreto ha consentito la compensazione delle spese per la novità e la specificità delle questioni.

• art. 92 c.p.c.

  È stato applicato, tramite il rinvio dell’art. 26 c.p.a., per compensare le spese di entrambi i gradi di giudizio.

Massime di principio

• Quando un nuovo provvedimento amministrativo è adottato in riedizione del potere dopo una sentenza, la qualificazione del rimedio dipende dalla natura delle censure: le doglianze relative alla violazione o elusione del vincolo conformativo appartengono al giudizio di ottemperanza, mentre i vizi autonomi non riconducibili a specifiche statuizioni del giudicato devono essere dedotti con l’ordinaria azione di annullamento.
• Il giudice deve qualificare la domanda in base al suo contenuto sostanziale e alle censure effettivamente dedotte, senza essere vincolato dalle formule o dalle disposizioni normative richiamate dalla parte; tuttavia, una qualificazione diversa da quella risultante dal contenuto dell’atto introduttivo deve essere adeguatamente motivata.
• Quando il giudicato stabilisce una sequenza precisa per la rideterminazione di una sanzione amministrativa, l’amministrazione deve rispettare puntualmente ciascuna fase dell’operazione prescritta. Non è sufficiente conseguire un risultato numerico ritenuto equivalente mediante un procedimento diverso da quello imposto dalla sentenza.
• Il richiamo alla funzione deterrente della sanzione, alle linee guida dell’autorità o alla gravità della violazione non consente all’amministrazione di derogare ai criteri di rideterminazione fissati dal giudicato, che prevalgono sulle valutazioni amministrative già definitivamente conformate dalla pronuncia.
• Quando l’esecuzione del giudicato implica un’attività non meramente materiale o matematica e sussiste un contrasto interpretativo concreto sulla portata delle prescrizioni giudiziali, la partecipazione dell’interessato al procedimento di esecuzione è necessaria per garantire il contraddittorio e favorire la corretta attuazione del decisum.

Come è indicizzato