Sentenza n. 6234/2026 - Consiglio Di Stato, Sezione 4

Esito

La controversia

La società, impegnata nello sviluppo di vari impianti eolici e titolare, per uno dei progetti, di un decreto VIA favorevole, aveva impugnato il d.m. 21 giugno 2024, adottato in attuazione dell’art. 20, comma 1, d.lgs. 199/2021, deducendo plurimi vizi. In appello ha contestato la declaratoria di inammissibilità pronunciata dal TAR e ha riproposto le censure non esaminate in primo grado. In particolare, ha sostenuto: l’esistenza di un interesse concreto e attuale dell’operatore di settore a impugnare direttamente il decreto regolamentare; l’illegittimità della previsione che attribuiva alle Regioni la mera facoltà di salvaguardare le aree idonee individuate dall’art. 20, comma 8, d.lgs. 199/2021; l’illegittimità dell’attribuzione alle Regioni del potere di individuare con legge anche le aree non idonee; l’erroneità dell’interpretazione del termine “incompatibili”, che avrebbe consentito l’introduzione di divieti assoluti di installazione; la violazione dell’art. 20, commi 1 e 3, d.lgs. 199/2021 e dell’art. 5 l. 53/2021, per la genericità o ripetitività dei criteri dettati dal decreto; il contrasto con il diritto unionale e con la disciplina statale di tutela paesaggistica e culturale della previsione relativa alle aree ricomprese nei beni tutelati; nonché l’illegittima attribuzione alle Regioni di poteri di estensione dei divieti. Le parti hanno inoltre prospettato, per ragioni opposte, la cessazione della materia del contendere o la sopravvenuta carenza di interesse in seguito al d.l. 175/2025, convertito dalla l. 4/2026.

La decisione

Il Consiglio di Stato ha respinto sia le richieste di cessazione della materia del contendere sia quelle di sopravvenuta carenza di interesse, rilevando che le allegazioni erano generiche e non provavano il conseguimento, o l’impossibilità di conseguire, il bene della vita perseguito. Ha inoltre considerato la disciplina transitoria dell’art. 2, comma 1-bis, d.l. 175/2025, che mantiene applicabile la disciplina previgente alle procedure in corso. Nel merito, ha confermato la declaratoria di inammissibilità per difetto di interesse. L’interesse dell’operatore era soltanto eventuale, poiché la lesione si sarebbe concretizzata solo se e quando l’istanza autorizzativa fosse stata respinta per ragioni causalmente riconducibili al decreto impugnato o alla normativa regionale. Il pregiudizio prospettato era quindi “doppiamente ipotetico”: dipendeva sia dalla futura qualificazione regionale dell’area sia dall’eventuale diniego autorizzativo fondato su tale qualificazione. Il decreto regolamentare avrebbe potuto essere impugnato insieme all’atto applicativo lesivo. La prima censura del terzo motivo è stata comunque ritenuta infondata anche nel merito, richiamando la sentenza della Corte costituzionale n. 134/2024, secondo cui il potere regionale di individuare le aree non idonee non è escluso dall’art. 20, comma 4, d.lgs. 199/2021. Anche la seconda censura del terzo motivo, oltre che inammissibile, è stata ritenuta infondata: la qualificazione di un’area come non idonea non determina un divieto assoluto e aprioristico, ma impone una valutazione nel procedimento autorizzativo relativo al singolo progetto, mediante istruttoria adeguata e motivazione rafforzata. I motivi quarto e quinto, ripropositivi delle censure non esaminate dal TAR, sono stati dichiarati inammissibili per effetto del mancato accoglimento dei motivi riguardanti l’interesse a ricorrere. L’appello è stato quindi respinto. La società è stata condannata alle spese del grado, liquidate in euro 6.000 oltre accessori, nei confronti dei Ministeri; le spese sono state compensate nei confronti dell’associazione interveniente ad adiuvandum.

Norme richiamate

• art. 20 d.lgs. 199/2021

  Disciplina i criteri e il procedimento per l’individuazione delle superfici e aree idonee all’installazione di impianti da fonti rinnovabili. Il Consiglio di Stato ha richiamato, anche sulla base della Corte costituzionale, la possibilità per le Regioni di individuare con legge anche aree non idonee, precisando che tale qualificazione non può tradursi in un divieto assoluto e aprioristico.

• d.m. 21 giugno 2024

  Atto regolamentare impugnato, adottato per definire i criteri di individuazione delle superfici e aree idonee all’installazione di impianti da fonti rinnovabili. La sua impugnazione immediata è ammessa solo quando la lesione derivi direttamente dal regolamento e gli atti applicativi abbiano contenuto vincolato.

• art. 1, comma 2, d.m. 21 giugno 2024

  La definizione delle aree non idonee come aree le cui caratteristiche sono incompatibili con specifiche tipologie di impianti, anche mediante rinvio alle Linee guida del 10 settembre 2010, non equivale a un divieto assoluto: la decisione deve essere assunta nel procedimento autorizzativo del singolo progetto, sulla base di istruttoria adeguata e motivazione rafforzata.

• art. 7 d.m. 21 giugno 2024

  Contiene disposizioni relative alle aree sottoposte a tutela e ai poteri regionali; le relative censure non sono state esaminate nel merito per difetto di interesse, ferma la valutazione negativa prospettata dal Collegio alla luce della sentenza della Corte costituzionale n. 134/2024.

• art. 2, comma 1-bis, d.l. 175/2025, convertito dalla l. 4/2026

  “le disposizioni di cui agli articoli 11-bis, comma 1, e 11-quater del decreto legislativo 25 novembre 2024 n. 190, introdotti dalla lettera h) del comma 1 del presente articolo, non si applicano alle procedure in corso alla data di entrata in vigore del presente decreto, le quali continuano a svolgersi ai sensi della disciplina previgente”

  La disciplina transitoria impedisce di ritenere automaticamente cessata la materia del contendere o sopravvenuto il difetto di interesse per le procedure in corso, in assenza di prova concreta degli effetti della sopravvenienza normativa sul bene della vita perseguito.

• art. 100 c.p.c.

  “Per proporre una domanda o per contraddire alla stessa essa è necessario avervi interesse”

  Esprime il principio generale dell’interesse ad agire, applicabile al processo amministrativo tramite l’art. 39 c.p.a.

• art. 39 c.p.a.

  Rende applicabili al processo amministrativo le disposizioni del codice di procedura civile compatibili, tra cui il principio dell’interesse ad agire di cui all’art. 100 c.p.c.

• art. 74, comma 1, c.p.a.

  Richiamato dal Collegio insieme all’art. 88, comma 2, lettera d), c.p.a., nel valorizzare un precedente conforme.

• art. 88, comma 2, lettera d), c.p.a.

  Richiamato dal Collegio insieme all’art. 74, comma 1, c.p.a., nel valorizzare un precedente conforme.

• art. 31 c.p.a.

  Richiamato nel confronto sistematico con l’azione avverso il silenzio, normalmente non utilizzabile per sollecitare l’adozione di atti normativi o amministrativi generali in assenza di una posizione qualificata e differenziata.

• art. 117 c.p.a.

  Richiamato nel confronto sistematico con l’azione avverso il silenzio dell’amministrazione.

• art. 10 d.lgs. 42/2004

  Richiamato dalla disposizione del decreto ministeriale relativa alle superfici e aree ricomprese nel perimetro dei beni culturali sottoposti a tutela.

• art. 136, comma 1, lettere a) e b), d.lgs. 42/2004

  Richiamato dalla disposizione del decreto ministeriale relativa alle aree sottoposte a tutela paesaggistica.

• art. 20, comma 4, d.lgs. 199/2021

  Secondo la Corte costituzionale e il Consiglio di Stato, consente alle Regioni di individuare con legge anche le aree non idonee, ma la relativa inidoneità non può tradursi in un divieto assoluto e aprioristico.

Massime di principio

• L’interesse a ricorrere richiede la prospettazione di una lesione concreta e attuale e l’utilità effettiva derivante dall’eventuale accoglimento; non è sufficiente un pregiudizio meramente eventuale o ipotetico.
• Un regolamento o atto amministrativo generale è immediatamente impugnabile solo quando la lesione derivi direttamente dal suo contenuto e gli atti applicativi successivi siano vincolati e meramente esecutivi; se la lesione dipende da un successivo diniego o da ulteriori valutazioni amministrative, l’atto generale può essere contestato insieme all’atto applicativo.
• La mera qualità di operatore di settore e l’esistenza di procedimenti autorizzativi in corso non rendono attuale l’interesse a impugnare direttamente la disciplina generale sulle aree idonee, se il pregiudizio dipende da una futura qualificazione regionale dell’area e da un eventuale diniego autorizzativo non ancora adottato.
• La qualificazione regionale di un’area come non idonea alla realizzazione di impianti da fonti rinnovabili non può tradursi in un divieto assoluto e aprioristico: l’autorizzazione del singolo progetto deve essere valutata all’esito di un’istruttoria specifica e con motivazione rafforzata, potendo emergere ragioni favorevoli alla realizzazione.
• La cessazione della materia del contendere o la sopravvenuta carenza di interesse non possono essere dichiarate sulla base della sola sopravvenienza normativa: la parte che le invoca deve allegare e provare che il bene della vita sia stato conseguito oppure che sia divenuto impossibile conseguirlo o che sia sopravvenuto un assetto di interessi incompatibile con la prosecuzione del giudizio.

Come è indicizzato