Sentenza n. 645/2026 - Bologna, Sezione 1

Esito

La controversia

Il ricorrente ha impugnato l'ordinanza sindacale n. 18/2019, l'ordinanza n. 15/2019 e il verbale di sopralluogo n. 6/2019, deducendo l'insussistenza dei presupposti di contingibilità e urgenza, la violazione del principio di residualità, il travisamento dei fatti, lo sviamento, la disparità di trattamento, l'ingiustizia manifesta, l'illogicità e la contraddittorietà. Ha inoltre proposto azione avverso il silenzio del Comune e della Provincia in relazione a un'istanza volta a ottenere l'attivazione del procedimento di aggiornamento del piano delle attività estrattive e la revisione degli strumenti pianificatori. Con motivi aggiunti ha impugnato due comunicazioni di Eco Demolizioni s.r.l. relative all'avvenuto adempimento delle ordinanze, deducendo ulteriori figure sintomatiche di eccesso di potere, e ha nuovamente contestato il silenzio del Comune sull'adeguamento del piano. In via preliminare, il ricorrente ha anche contestato la trattazione della causa in udienza straordinaria di smaltimento.

La decisione

Il TAR ha dichiarato inammissibili il ricorso e i motivi aggiunti. Ha respinto l'eccezione relativa alla trattazione in udienza di smaltimento, rilevando che la controversia comprendeva una domanda di annullamento e un'azione avverso il silenzio, con prevalenza del rito ordinario, e che l'udienza ex art. 87, comma 4-bis, c.p.a. si svolge da remoto senza limitazioni del contraddittorio o del diritto di difesa. Ha inoltre escluso dal materiale valutabile la memoria depositata tardivamente il 13 marzo 2026, in violazione dell'art. 73 c.p.a. Quanto al ricorso introduttivo, ha ritenuto carente l'interesse a ricorrere, poiché le ordinanze erano rivolte alla controinteressata, riguardavano un'area nella sua disponibilità e non incidevano direttamente sulla sfera giuridica del ricorrente. L'interesse difettava anche perché le ordinanze erano state integralmente eseguite e perché il loro annullamento non avrebbe procurato al ricorrente alcuna utilità concreta, trattandosi di misure dirette soltanto a delimitare e rendere visibile una situazione di pericolo. La vicinitas in materia ambientale è stata ritenuta sufficiente a radicare la legittimazione, ma non anche l'interesse a ricorrere, che richiede una lesione concreta e attuale e un'utilità effettiva dall'annullamento. Il verbale di sopralluogo è stato ritenuto non lesivo, in quanto atto ricognitivo ed endoprocedimentale. I motivi aggiunti sono stati dichiarati manifestamente inammissibili perché rivolti contro semplici comunicazioni e-mail di un soggetto privato, privo di potestà pubblica, e non contro atti o comportamenti imputabili a una pubblica amministrazione o a un soggetto equiparato. Anche l'azione avverso il silenzio è stata dichiarata inammissibile: non sussisteva alcun obbligo giuridico di provvedere su un'istanza privata diretta all'aggiornamento di uno strumento di pianificazione estrattiva, trattandosi di attività ampiamente discrezionale e non disciplinata dalla norma regionale come procedimento a istanza di parte. Inoltre, nei confronti del Comune non era configurabile alcun silenzio, poiché l'amministrazione aveva già risposto espressamente all'istanza prima della proposizione dell'azione. Il ricorrente è stato condannato alle spese in favore di ciascuna delle tre parti costituite, liquidate in euro 1.500,00 oltre accessori per ciascuna, per complessivi euro 4.500,00 oltre accessori.

Norme richiamate

• art. 87, comma 4-bis, c.p.a.

  La trattazione in udienza straordinaria di smaltimento si svolge da remoto e non comporta, di per sé, una forma semplificata incompatibile con il pieno contraddittorio e il diritto di difesa.

• art. 17, comma 6, D.L. 80/2021

  Non possono essere assegnati alle udienze straordinarie di smaltimento gli affari di cui agli articoli da 112 a 117 del codice del processo amministrativo

  Il divieto di assegnazione riguarda le controversie soggette al rito specifico degli articoli da 112 a 117 c.p.a.; non impedisce la trattazione in udienza di smaltimento di una causa con domanda di annullamento ordinario cui sia cumulata un'azione avverso il silenzio.

• art. 32, comma 1, c.p.a.

  Quando sono cumulate domande soggette a riti diversi, trova applicazione il rito ordinario, salva la prevalenza delle regole speciali nei casi previsti.

• art. 7, comma 7, c.p.a.

  Il processo amministrativo deve assicurare la concentrazione delle tutele.

• art. 2, comma 2, c.p.a.

  Il processo deve svolgersi nel rispetto del principio di ragionevole durata.

• art. 111, comma 2, Cost.

  Il principio di ragionevole durata del processo concorre a giustificare la trattazione unitaria di domande connesse.

• art. 73 c.p.a.

  La memoria depositata oltre i termini previsti non viene considerata ai fini della decisione.

• art. 31, comma 1, c.p.a.

  L'azione avverso il silenzio presuppone l'esistenza di un obbligo giuridico dell'amministrazione di provvedere.

• art. 29 c.p.a.

  L'azione di annullamento presuppone un atto amministrativo lesivo e un interesse concreto e attuale alla sua caducazione.

• art. 9, comma 3, L.R. Emilia-Romagna n. 17/1991

  In caso di mancato rispetto da parte dei Comuni dei termini di cui ai commi 1 e 2, il Presidente della Provincia assegna un termine non superiore a 180 giorni per gli adempimenti previsti. Decorso inutilmente tale termine il PAE è elaborato ed adottato dalla Provincia ai sensi dell'art. 7 ed è approvato con le procedure previste dal comma 3 dello stesso articolo.

  La disposizione disciplina il potere sostitutivo provinciale in caso di mancato rispetto, da parte dei Comuni, di termini procedimentali propri; non configura un obbligo di provvedere su un'istanza privata volta all'aggiornamento del piano.

• art. 26 c.p.a.

  Le spese di giudizio sono poste a carico della parte soccombente.

Massime di principio

• La vicinitas, anche in materia ambientale, può fondare la legittimazione a ricorrere, ma non sostituisce l'interesse a ricorrere: il ricorrente deve dimostrare una lesione concreta e attuale della propria sfera giuridica e l'utilità effettiva derivante dall'annullamento dell'atto.
• Non sussiste interesse a ricorrere contro un'ordinanza di messa in sicurezza rivolta a un altro soggetto e concernente un'area nella sua disponibilità quando il ricorrente non dimostri un'incidenza diretta sulla propria posizione giuridica; l'interesse difetta ulteriormente se l'ordinanza è stata integralmente eseguita e la sua caducazione non procurerebbe alcuna utilità concreta.
• Un verbale di sopralluogo avente natura meramente ricognitiva ed endoprocedimentale, privo di autonoma lesività, non è immediatamente impugnabile.
• I motivi aggiunti sono inammissibili se rivolti esclusivamente contro comunicazioni provenienti da un soggetto privato privo di potestà pubblica, anziché contro un provvedimento, atto o comportamento imputabile a una pubblica amministrazione o a un soggetto equiparato.
• L'azione avverso il silenzio è ammissibile soltanto quando l'ordinamento pone a carico dell'amministrazione un obbligo giuridico di provvedere sull'istanza; tale obbligo non deriva, di per sé, dalla presentazione di una richiesta privata riguardante l'aggiornamento di uno strumento di pianificazione ampiamente discrezionale.
• L'azione avverso il silenzio è inammissibile quando, prima della sua proposizione, l'amministrazione abbia già assunto una posizione espressa sull'istanza, anche se tale risposta non soddisfa la pretesa del richiedente.

Come è indicizzato