Sentenza n. 5705/2026 - Consiglio Di Stato, Sezione 2

Esito

La controversia

La società esercente il servizio a tutele graduali aveva impugnato la deliberazione ARERA n. 110/2025/R/EEL, adottata in attuazione dell’art. 2, comma 3, del d.l. n. 19/2025, nella parte in cui imponeva agli esercenti di continuare a servire nel servizio a tutele graduali, fino alla fine del periodo di assegnazione, i clienti già serviti che acquisissero i requisiti di vulnerabilità e quelli già vulnerabili ma ancora riforniti nel servizio. La ricorrente deduceva violazione del legittimo affidamento, dell’art. 41 Cost., della direttiva UE 2019/944, dei principi di proporzionalità, non discriminazione e libera concorrenza, indebita imposizione di un obbligo a contrarre, violazione della disciplina sui servizi pubblici, carenza di istruttoria e difetto di motivazione, nonché illegittima estensione del perimetro dei clienti da servire. Aveva inoltre chiesto il rinvio pregiudiziale alla Corte di giustizia UE ai sensi dell’art. 267 TFUE. Il TAR aveva accolto il ricorso ritenendo che ARERA non avesse stimato il numero dei clienti potenzialmente divenuti vulnerabili, né valutato l’impatto economico-finanziario della misura sugli esercenti, e che mancasse una motivazione adeguata anche per l’omessa consultazione degli operatori. ARERA aveva appellato la sentenza deducendo, tra l’altro, l’erroneità del rigetto dell’eccezione di inammissibilità per omessa notifica del ricorso a un controinteressato, la sopravvenuta carenza di interesse e l’erronea interpretazione dell’obbligo di servizio pubblico previsto dal decreto-legge.

La decisione

Il Consiglio di Stato ha accolto l’appello e riformato la sentenza del TAR, dichiarando inammissibile il ricorso di primo grado. Ha ritenuto fondato il motivo relativo alla mancata notifica del ricorso ad almeno un controinteressato. I clienti domestici attivi nel servizio a tutele graduali che, dal 1° marzo 2025, avessero acquisito una causa di vulnerabilità, nonché quelli già vulnerabili e ancora riforniti nel servizio, sono titolari di un interesse qualificato, diretto e contrario a quello dell’esercente, poiché dalla deliberazione impugnata ricevono il beneficio della permanenza nel servizio fino alla fine del periodo di assegnazione. Tali soggetti erano inoltre agevolmente individuabili dall’esercente, che conosceva i propri clienti e aveva indicato il numero di clienti vulnerabili già serviti e stimati. Il giudicato di annullamento avrebbe inciso direttamente sulla loro posizione, impedendo loro di conservare o conseguire la permanenza nel servizio a tutele graduali; perciò era necessario instaurare il contraddittorio mediante notifica ad almeno uno di essi. La natura generale della deliberazione non escludeva, in questo caso, la presenza di controinteressati tecnici, poiché la prescrizione riguardava un gruppo determinato e facilmente individuabile di utenti già in rapporto con l’esercente. La mancata notifica comportava l’inammissibilità del ricorso ai sensi degli artt. 27, comma 1, e 41, comma 2, c.p.a. Gli ulteriori motivi d’appello sono stati dichiarati assorbiti e non sono state esaminate nel merito le censure relative all’obbligo di servizio pubblico, all’istruttoria, alla motivazione e alla compatibilità europea della misura. Le spese del giudizio d’appello sono state compensate.

Norme richiamate

• art. 27, comma 1, c.p.a.

  La mancata instaurazione del contraddittorio nei confronti dei controinteressati determina l’inammissibilità del ricorso quando la loro partecipazione sia necessaria.

• art. 41, comma 2, c.p.a.

  Il ricorso deve essere notificato ad almeno un controinteressato individuato o agevolmente individuabile sulla base dell’atto impugnato, quando questi abbia un interesse qualificato alla conservazione dell’atto.

• art. 60 c.p.a.

  Consente la definizione della controversia con sentenza in forma semplificata quando ne ricorrono i presupposti, previa comunicazione alle parti.

• art. 38 c.p.a.

  Richiamato quale fondamento processuale per la definizione della controversia in forma semplificata.

• art. 2, comma 3, d.l. 19/2025, convertito dalla l. 60/2025

  Costituisce la base normativa della disciplina attuata da ARERA sulla permanenza nel servizio a tutele graduali dei clienti domestici vulnerabili.

• art. 267 TFUE

  Indicato dalla società appellata quale fondamento della richiesta di rinvio pregiudiziale alla Corte di giustizia UE; la questione non è stata esaminata per la declaratoria di inammissibilità del ricorso di primo grado.

Massime di principio

• La qualifica di controinteressato nel processo amministrativo richiede sia un interesse sostanziale qualificato, diretto e contrario a quello del ricorrente, sia l’elemento formale della specifica indicazione o agevole individuabilità del soggetto sulla base dell’atto impugnato.
• Anche un atto avente contenuto generale può individuare controinteressati tecnici quando la prescrizione incida direttamente su una categoria determinata o agevolmente determinabile di soggetti titolari di un rapporto giuridico con il destinatario dell’obbligo.
• Il beneficiario diretto di una prescrizione amministrativa è controinteressato quando l’annullamento dell’atto gli farebbe perdere il beneficio e il giudicato inciderebbe direttamente sulla sua posizione giuridica.
• Quando l’esercente conosce i soggetti ai quali presta il servizio e che ricevono direttamente il beneficio dell’atto impugnato, tali soggetti sono agevolmente individuabili e il ricorrente deve notificare il ricorso ad almeno uno di essi, a pena di inammissibilità.
• La mancata notifica del ricorso di primo grado ad almeno un controinteressato necessario comporta l’inammissibilità del ricorso e rende assorbite le questioni di merito non esaminate dal giudice.

Come è indicizzato