Sentenza n. 3670/2026 - Consiglio Di Stato, Sezione 2

Esito

La controversia

LMS Energia aveva impugnato due provvedimenti del GSE dell’11 maggio 2018, con i quali erano state rigettate richieste di verifica e certificazione standardizzata finalizzate all’ottenimento di titoli di efficienza energetica per l’installazione di inverter su motori elettrici di sistemi di pompaggio e, per una delle richieste, di impianti fotovoltaici. Il GSE aveva ritenuto che la documentazione prodotta non consentisse di dimostrare che gli interventi rendicontati in pratiche diverse fossero riferiti a progetti differenti, rilevando in particolare la coincidenza della documentazione relativa agli inverter e contestando la duplicazione di richieste riferite ai medesimi impianti. In primo grado la società aveva dedotto la violazione e falsa applicazione dell’art. 16 del d.m. 11 gennaio 2017, del d.m. 28 dicembre 2012 e delle Linee guida AEEG n. 9/2011, nonché travisamento dei fatti, difetto di istruttoria, violazione degli artt. 3, 7 e 10-bis l. 241/1990 e carenza di motivazione. In appello ha dedotto quattro motivi, contestando il travisamento in fatto e in diritto, l’omessa pronuncia e l’ultrapetizione, l’erronea applicazione della disciplina sugli incentivi, l’integrazione postuma della motivazione, la violazione del principio di legalità e di proporzionalità, il difetto di istruttoria e di motivazione e la violazione dell’art. 10-bis l. 241/1990. La società ha inoltre chiesto la riapertura del contraddittorio e un termine per memorie dopo l’avviso reso in udienza ai sensi dell’art. 73 c.p.a. Il Consiglio di Stato ha rilevato che in appello erano state sviluppate, in modo dettagliato, nuove deduzioni tecniche dirette a dimostrare la diversità di marca, modello, potenza e matricola delle apparecchiature, non adeguatamente articolate in primo grado, dove la società si era limitata a rinviare genericamente alla documentazione prodotta.

La decisione

Il Consiglio di Stato ha dichiarato l’appello in parte inammissibile e per il resto infondato, confermando sostanzialmente la sentenza del TAR. Ha anzitutto dichiarato inammissibili i documenti depositati dopo il passaggio della causa in decisione, rilevando che i termini dell’art. 73 c.p.a. per memorie e documenti sono perentori e che, quando la questione rilevata d’ufficio viene indicata in udienza, il contraddittorio si realizza mediante la discussione orale; il termine successivo è previsto solo quando la questione emerga dopo il passaggio in decisione. Quanto al merito, ha ritenuto inammissibili le censure con cui l’appellante aveva per la prima volta descritto analiticamente le caratteristiche delle diverse apparecchiature, poiché il giudizio di appello è delimitato dai motivi dedotti in primo grado ai sensi dell’art. 104, comma 1, c.p.a. e non può essere utilizzato per introdurre nuove domande, eccezioni o censure. Ha inoltre rilevato che il rinvio generico alla documentazione non soddisfa il principio di specificità dei motivi, poiché non spetta al giudice ricostruire le tesi della parte attraverso l’esame induttivo dei documenti. Il primo motivo è stato ritenuto inconferente: il GSE non aveva applicato retroattivamente l’obbligo di accorpare in un’unica RVC tutti gli interventi di un progetto, ma aveva contestato la duplicazione di istanze riferite ai medesimi inverter. Sono state parimenti dichiarate inammissibili, in quanto nuove, le censure sulla proporzionalità della mancata convalida di una delle due RVC e quelle fondate sulla puntuale diversità tecnica delle apparecchiature. È stata esclusa l’integrazione postuma della motivazione da parte del TAR, perché i provvedimenti del GSE avevano già esplicitato la contestazione relativa alla duplicazione delle richieste. Il quarto motivo, relativo alla partecipazione procedimentale e alla motivazione, è stato respinto: le osservazioni presentate dalla società non avevano superato il rilievo centrale sulla duplicazione, essendosi concentrate sulla disciplina applicabile; inoltre, l’obbligo di motivazione non impone all’amministrazione di confutare analiticamente ogni argomentazione difensiva, essendo sufficiente l’indicazione chiara delle ragioni determinanti e dell’iter logico seguito. Le spese sono state integralmente compensate, in considerazione delle difficoltà interpretative che la tecnica di redazione dei provvedimenti impugnati avrebbe potuto aver ingenerato nella parte privata.

Norme richiamate

• art. 73 c.p.a.

  Se ritiene di porre a fondamento della sua decisione una questione rilevata d'ufficio, il giudice la indica in udienza dandone atto a verbale. Se la questione emerge dopo il passaggio in decisione, il giudice riserva quest'ultima e con ordinanza assegna alle parti un termine non superiore a trenta giorni per il deposito di memorie

  Quando la questione rilevata d’ufficio viene indicata in udienza, il contraddittorio si realizza mediante la discussione orale; il termine per memorie è necessario solo se la questione emerge dopo il passaggio in decisione.

• art. 104, comma 1, c.p.a.

  Il thema decidendum dell’appello è circoscritto ai motivi dedotti in primo grado; sono inammissibili le nuove domande, eccezioni e censure, salvo la specifica ipotesi prevista dal comma 3.

• art. 40, comma 1, lett. d), c.p.a.

  I motivi di ricorso devono essere specifici; il mero rinvio per relationem ad altri documenti o alla documentazione prodotta non consente di rimettere al giudice la ricostruzione delle ragioni della censura.

• art. 3 l. 241/1990

  L’obbligo di motivazione è rispettato quando il provvedimento espone in modo chiaro e intelligibile le ragioni determinanti della decisione e l’iter logico-giuridico seguito, senza necessità di confutare analiticamente ogni argomentazione difensiva.

• art. 7 l. 241/1990

  La disposizione è richiamata nell’ambito delle doglianze procedimentali sulla partecipazione, ritenute infondate nel caso concreto.

• art. 10-bis l. 241/1990

  Le osservazioni al preavviso di rigetto non impongono una confutazione analitica di ogni argomento, quando l’amministrazione abbia chiaramente indicato e mantenuto la ragione decisiva ostativa all’accoglimento.

• art. 112 c.p.c.

  Il giudice deve pronunciarsi sulle domande e questioni rilevanti; gli argomenti secondari non espressamente esaminati possono essere considerati non decisivi e inidonei a modificare la conclusione.

• d.m. 28 dicembre 2012

  Disciplina, tra l’altro, le schede standardizzate utilizzate per le richieste di certificazione dei titoli di efficienza energetica, incluse le schede 9T e 7T.

• d.m. 11 gennaio 2017

  La censura relativa alla sua applicazione retroattiva è stata ritenuta inconferente, poiché il diniego del GSE si fondava sulla contestata duplicazione delle richieste e non sull’obbligo di presentare un’unica istanza per progetto.

• Linee guida AEEG n. 9/2011

  Richiamate dalla parte appellante quali fonti della disciplina delle richieste di verifica e certificazione; la decisione non accoglie le dedotte violazioni.

Massime di principio

• Nel giudizio amministrativo d’appello il thema decidendum è delimitato dai motivi dedotti in primo grado: la parte non può introdurre per la prima volta in appello nuove censure o nuovi nuclei argomentativi tecnici diretti a dimostrare l’illegittimità dell’atto impugnato, salvo le eccezioni previste dalla legge.
• Il principio di specificità dei motivi è violato quando il ricorrente si limita a rinviare genericamente ad altri atti o alla documentazione depositata, poiché non può essere imposto al giudice di ricostruire autonomamente la censura e di individuare nei documenti le ragioni a sostegno della domanda.
• L’avviso del giudice su una questione rilevata d’ufficio, dato in udienza ai sensi dell’art. 73, comma 3, c.p.a., assicura il contraddittorio mediante la discussione orale; il termine per il deposito di memorie è previsto soltanto quando la questione emerga dopo il passaggio della causa in decisione.
• L’obbligo di motivazione del provvedimento amministrativo non richiede la confutazione analitica di ogni singola deduzione del privato, quando l’atto esponga chiaramente la ragione decisiva del diniego e l’iter logico-giuridico seguito dall’amministrazione.
• La contestazione di una duplicazione di richieste di incentivo riferite ai medesimi impianti costituisce questione distinta dall’eventuale obbligo di accorpare in un’unica istanza tutti gli interventi appartenenti allo stesso progetto; le censure rivolte a quest’ultima disciplina non sono pertinenti se il diniego si fonda sulla prima contestazione.

Come è indicizzato