Corte di giustizia, Sentenza C-180/18

Riduzione delle tariffe incentivanti per il fotovoltaico e direttiva 2009/28/CE

La pronuncia è resa in sede di rinvio pregiudiziale dal Consiglio di Stato (Italia) nell’ambito di controversie tra due operatori del settore fotovoltaico e il Ministero dello Sviluppo economico, con la partecipazione del GSE. Oggetto del giudizio è la legittimità della modifica, da parte del legislatore italiano, di un regime di sostegno alle energie rinnovabili che aveva progressivamente ridotto gli incentivi originariamente previsti per impianti fotovoltaici.

Fatti e procedimento principale

Le società Agrenergy Srl e Fusignano Due Srl avevano realizzato impianti fotovoltaici nel 2011, entrati in esercizio il 29 febbraio 2012. Esse sostenevano di avere diritto alle tariffe più favorevoli previste dal cosiddetto quarto conto energia, ma lamentavano che il quinto conto energia avesse ridotto in modo significativo gli incentivi e che il GSE non avesse aperto il registro relativo al secondo semestre 2012.

Il TAR Lazio aveva respinto i ricorsi, ritenendo legittima la mancata apertura del registro, poiché il limite di costo previsto dal quarto conto energia era stato raggiunto. In appello, il Consiglio di Stato ha chiesto alla Corte se una normativa nazionale che consente di ridurre o azzerare tariffe incentivanti già stabilite sia compatibile con l’articolo 3, paragrafo 3, lettera a), della direttiva 2009/28/CE e con i principi di certezza del diritto e tutela del legittimo affidamento.

Normativa dell’Unione rilevante

La Corte richiama anzitutto la direttiva 2009/28/CE, in particolare:

• l’articolo 1, che istituisce un quadro comune per la promozione dell’energia da fonti rinnovabili;
• l’articolo 3, paragrafi 1 e 2, che fissano obiettivi nazionali obbligatori;
• l’articolo 3, paragrafo 3, lettera a), che consente agli Stati membri di applicare regimi di sostegno.

È richiamato anche il considerando 25, che sottolinea la diversità dei regimi nazionali di sostegno e l’esigenza di mantenerne il corretto funzionamento per preservare la fiducia degli investitori.

Quadro normativo italiano

La Corte esamina il decreto legislativo n. 28/2011, in particolare:

• l’articolo 23, che menziona i principi di gradualità, proporzionalità e flessibilità dei regimi di sostegno;
• l’articolo 25, comma 10, che prevedeva l’adozione di un decreto ministeriale per disciplinare gli incentivi al fotovoltaico secondo limiti annuali di potenza e tariffe determinate anche in funzione della riduzione dei costi delle tecnologie.

Vengono poi considerati il quarto conto energia (decreto ministeriale 5 maggio 2011) e il quinto conto energia (decreto ministeriale 5 luglio 2012). Il primo prevedeva un tetto di costo cumulato annuo e un sistema di registri per l’accesso agli incentivi; il secondo riduceva gli incentivi e stabiliva la cessazione del regime al raggiungimento di un nuovo limite di costo cumulato.

Ragionamento della Corte

La Corte ricorda che l’articolo 3, paragrafo 3, lettera a), della direttiva 2009/28/CE usa il termine "possono", il che significa che gli Stati membri non sono obbligati ad adottare regimi di sostegno: essi dispongono di un potere discrezionale quanto alle misure da adottare per conseguire gli obiettivi nazionali sulle rinnovabili. Da ciò deriva che gli Stati membri restano liberi di adottare, modificare o sopprimere tali regimi, purché gli obiettivi della direttiva siano rispettati.

La Corte precisa tuttavia che, quando gli Stati membri attuano il diritto dell’Unione, devono rispettare i principi generali, compresi certezza del diritto e tutela del legittimo affidamento. Richiamando la propria giurisprudenza, afferma che:

• le norme devono essere chiare, precise e prevedibili;
• gli operatori economici non possono invocare un affidamento legittimo sul mantenimento immutato di una situazione che rientra nel potere discrezionale delle autorità;
• la verifica del rispetto di tali principi spetta al giudice nazionale, che deve valutare tutte le circostanze del caso concreto.

Nel caso di specie, la Corte osserva che la disciplina italiana prevedeva già espressamente, nel decreto legislativo n. 28/2011, la possibilità di rivedere gli incentivi e di fissare limiti di potenza e di costo; inoltre, il quarto conto energia subordinava l’accesso agli incentivi a condizioni precise, tra cui l’iscrizione in posizione utile nei registri aperti dal GSE e il mancato superamento del tetto di spesa. Tali condizioni apparivano pubblicate, sufficientemente determinate e note agli operatori, sicché un operatore prudente avrebbe potuto prevedere che il regime potesse essere adeguato o anche soppresso.

Decisione della Corte

La Corte conclude che, fatte salve le verifiche del giudice del rinvio, l’articolo 3, paragrafo 3, lettera a), della direttiva 2009/28/CE, letto alla luce dei principi di certezza del diritto e di tutela del legittimo affidamento, non osta a una normativa nazionale che consenta a uno Stato membro di ridurre, o perfino sopprimere, le tariffe incentivanti in precedenza stabilite per l’energia prodotta da impianti solari fotovoltaici.

Principi ricavabili per l’operatore

La pronuncia conferma che i regimi nazionali di incentivo alle rinnovabili non sono “cristallizzati” dal diritto UE: possono essere modificati in base a scelte di politica energetica e di bilancio, purché la disciplina nazionale sia strutturata in modo trasparente e prevedibile. Per gli operatori economici, la protezione del legittimo affidamento non copre l’aspettativa di mantenere invariati incentivi soggetti, sin dall’origine, a limiti, condizioni e possibili revisioni.