Sentenza n. 10625/2026 - Roma, Sezione 2Q

Esito

La controversia

La ricorrente, operante nella distribuzione di dispositivi medici, ha impugnato il decreto ministeriale 6 luglio 2022, relativo alla certificazione del superamento del tetto di spesa per gli anni 2015-2018, il decreto ministeriale 6 ottobre 2022, recante le linee guida per i provvedimenti regionali di ripiano, numerose circolari e intese presupposte, nonché il provvedimento della Regione Umbria che ha individuato le aziende soggette al payback e gli importi dovuti. Con il ricorso introduttivo ha dedotto, anzitutto, l'illegittimità costituzionale ed eurounitaria dell'art. 9-ter del d.l. 78/2015, lamentando violazione dei principi di certezza del diritto, irretroattività, legittimo affidamento, proporzionalità, libertà di iniziativa economica, capacità contributiva, riserva di legge e tutela della proprietà, nonché contrasto con la direttiva 2014/24/UE, la Carta dei diritti fondamentali dell'Unione europea e la CEDU. Ha sostenuto che il payback avrebbe alterato l'equilibrio economico dei contratti pubblici di fornitura e avrebbe natura tributaria o, comunque, di prestazione patrimoniale imposta non adeguatamente disciplinata dalla legge. Ha inoltre dedotto vizi propri degli atti statali, tra cui retroattività, fissazione tardiva e arbitraria dei tetti di spesa, difetto di istruttoria e motivazione, mancata partecipazione delle imprese, erroneo richiamo al modello CE del 2012 anziché a quello del 2019, mancata distinzione tra costo dei dispositivi e servizi, opacità dei criteri di calcolo e violazione dei principi di trasparenza e proporzionalità. Con riferimento agli atti regionali ha denunciato la violazione delle garanzie partecipative, l'assenza di adeguata istruttoria e motivazione, la mancata dimostrazione della ricognizione delle fatture e l'erroneità o non verificabilità dei dati utilizzati. Con motivi aggiunti ha impugnato la determinazione regionale del 22 agosto 2025, contestando anche il meccanismo deflattivo introdotto dall'art. 7 del d.l. 95/2025 e chiedendo, tra l'altro, di sollevare questione di legittimità costituzionale.

La decisione

Il TAR ha distinto gli atti statali da quelli regionali. Quanto agli atti statali, ha richiamato la sentenza della Corte costituzionale n. 140/2024, che ha ritenuto il payback, per il quadriennio 2015-2018, misura ragionevole e proporzionata, funzionale alla razionalizzazione della spesa sanitaria e qualificabile come contributo solidaristico, senza violazione della riserva di legge di cui all'art. 23 Cost. La disciplina primaria individuava infatti i soggetti obbligati, l'oggetto della prestazione, le percentuali di ripiano e i criteri generali di calcolo. Il giudice ha escluso anche la retroattività lesiva e la violazione dell'affidamento: già dal 2015 le imprese conoscevano l'esistenza del tetto di spesa e dell'obbligo di concorrere al ripiano, mentre gli interventi del 2022 avevano natura attuativa e procedurale. Sono state quindi respinte le censure di illegittimità costituzionale, eurounitaria e propria dei decreti ministeriali e degli atti statali presupposti. Quanto agli atti regionali, il TAR ha dichiarato il difetto di giurisdizione del giudice amministrativo. L'art. 9-ter, comma 9-bis, del d.l. 78/2015 attribuisce alle Regioni soltanto compiti vincolati di verifica contabile, compilazione dell'elenco delle imprese, determinazione matematica della quota individuale sulla base del fatturato e imposizione del pagamento. Le Regioni non esercitano un potere autoritativo o discrezionale, poiché il tetto, il suo superamento e la quota complessiva di ripiano sono già stabiliti dagli atti statali e dalla legge. La controversia relativa al corretto calcolo dell'importo dovuto riguarda quindi un diritto soggettivo di natura patrimoniale e appartiene alla giurisdizione ordinaria. È stata indicata la possibilità di riassumere la causa davanti al giudice ordinario entro tre mesi dal passaggio in giudicato. I motivi aggiunti sono stati rigettati: il meccanismo deflattivo dell'art. 7 del d.l. 95/2025 è stato ritenuto una definizione agevolata facoltativa, non lesiva del diritto di difesa, poiché l'impresa può scegliere di non aderirvi e proseguire il giudizio, assumendone il rischio. La richiesta di sollevare questione di costituzionalità è stata quindi implicitamente disattesa per manifesta infondatezza. Le spese sono state compensate tra le parti costituite.

Norme richiamate

• art. 9-ter d.l. 78/2015, convertito dalla l. 125/2015

  «in misura pari all’incidenza percentuale del proprio fatturato sul totale della spesa per l’acquisto di dispositivi medici a carico del Servizio sanitario regionale»

  La norma pone a carico delle aziende fornitrici una quota del ripiano del superamento del tetto regionale, secondo percentuali crescenti per gli anni 2015-2018 e in proporzione al fatturato individuale.

• art. 9-ter, commi 8, 9 e 9-bis, d.l. 78/2015

  «elenco delle aziende fornitrici soggette al ripiano per ciascun anno»

  I commi disciplinano la rilevazione del superamento del tetto, la quota di ripiano a carico dei fornitori e la procedura di individuazione regionale delle imprese obbligate.

• art. 17, comma 1, lettera c), d.l. 98/2011, convertito dalla l. 111/2011

  Ha introdotto il tetto di spesa per gli acquisti di dispositivi medici e la disciplina originaria del ripiano a carico delle Regioni.

• art. 15, comma 13, lettera f), d.l. 95/2012, convertito dalla l. 135/2012

  Ha fissato dal 2014 il tetto di spesa nazionale per i dispositivi medici al 4,4 per cento del fabbisogno sanitario nazionale standard.

• art. 1, comma 557, l. 145/2018

  Ha modificato l'art. 9-ter, comma 8, prevedendo la rilevazione del superamento sulla base del fatturato aziendale al lordo dell'IVA e dei dati di fatturazione elettronica.

• art. 18, comma 1, d.l. 115/2022, convertito dalla l. 142/2022

  Ha introdotto il comma 9-bis dell'art. 9-ter, attribuendo alle Regioni la definizione degli elenchi delle aziende soggette al ripiano previa verifica contabile.

• art. 8 d.l. 34/2023, convertito dalla l. 56/2023

  «solo il 48 per cento della quota di ripiano determinata nei loro confronti»

  Ha istituito un fondo e una misura di definizione agevolata del debito; la Corte costituzionale ne ha esteso la riduzione a tutte le aziende fornitrici con sentenza n. 139/2024.

• art. 7 d.l. 95/2025

  Prevede il meccanismo deflattivo contestato nei motivi aggiunti, qualificato dal TAR come definizione agevolata facoltativa.

• art. 11 c.p.a.

  Consente la riassunzione davanti al giudice ordinario delle domande dichiarate inammissibili per difetto di giurisdizione entro il termine perentorio di tre mesi dal passaggio in giudicato.

• art. 133 c.p.a.

  Il giudizio regionale sugli atti applicativi non rientra nella giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo, trattandosi di rapporto obbligatorio patrimoniale a valle dell'esercizio del potere.

• art. 73, comma 3, c.p.a.

  È stato applicato per sottoporre al contraddittorio delle parti il possibile profilo di inammissibilità per difetto di giurisdizione.

• art. 23 Cost.

  La Corte costituzionale ha ritenuto rispettata la riserva di legge, poiché la disciplina primaria individua soggetti obbligati, oggetto della prestazione e criteri generali di determinazione.

• art. 41 Cost.

  Il payback è stato ritenuto ragionevole e proporzionato rispetto all'obiettivo di razionalizzazione della spesa sanitaria.

• sentenza Corte costituzionale n. 140/2024

  Ha ritenuto costituzionalmente legittimo il meccanismo del payback per gli anni 2015-2018, escludendo violazioni della libertà d'impresa, della riserva di legge, dell'irretroattività e dell'affidamento.

• sentenza Corte costituzionale n. 139/2024

  Ha dichiarato l'illegittimità costituzionale dell'art. 8, comma 3, d.l. 34/2023 nella parte in cui non estendeva la riduzione al 48 per cento a tutte le aziende fornitrici, comprese quelle che avevano instaurato controversie.

Massime di principio

• Il meccanismo di payback sui dispositivi medici relativo agli anni 2015-2018 non viola, secondo la sentenza della Corte costituzionale n. 140/2024 richiamata dal giudice amministrativo, i principi di ragionevolezza, proporzionalità, irretroattività e legittimo affidamento, poiché l'obbligo di concorrere al ripiano e l'esistenza dei tetti di spesa erano conoscibili dalle imprese già dal 2015.
• La disciplina del payback rispetta la riserva di legge prevista dall'art. 23 Cost. quando la legge individua i soggetti obbligati, l'oggetto della prestazione, le percentuali di ripiano e i criteri generali di determinazione, rimettendo agli atti amministrativi soltanto attività attuative e tecniche.
• Quando una Regione, nell'attuazione del payback, si limita a verificare dati contabili, compilare l'elenco delle imprese e calcolare matematicamente la quota individuale sulla base di criteri già fissati dalla legge e da atti statali, l'attività è vincolata, priva di potere autoritativo e non incide su interessi legittimi.
• Le controversie relative al corretto calcolo della quota individuale di payback risultante dagli atti regionali applicativi appartengono alla giurisdizione ordinaria, perché riguardano un diritto soggettivo patrimoniale e un'obbligazione pecuniaria collocata a valle dell'esercizio del potere amministrativo.
• Una misura legislativa che consenta alle imprese di definire agevolmente il debito da payback non lede il diritto di difesa se è facoltativa e lascia al debitore la scelta tra aderire alla definizione, con gli effetti previsti dalla legge, oppure non aderire e proseguire il giudizio assumendone il rischio.

Come è indicizzato