Sentenza n. 5593/2026 - Roma, Sezione 1B

Esito

La controversia

L'impresa ha impugnato, dapprima con ricorso straordinario trasposto in sede giurisdizionale e poi con motivi aggiunti, la determinazione della Regione Veneto che le aveva ingiunto il pagamento di una somma a titolo di payback per il superamento del tetto di spesa regionale relativo all'acquisto di dispositivi medici negli anni 2015-2018. Sono stati impugnati anche gli atti statali presupposti, tra cui i decreti ministeriali di certificazione del superamento del tetto di spesa e di definizione delle linee guida, l'accordo Stato-Regioni, la circolare ministeriale e il decreto sui modelli di rilevazione economica. Con i motivi aggiunti è stato impugnato il successivo decreto regionale di rettifica degli importi. La ricorrente ha chiesto anche la restituzione delle somme eventualmente pagate, la rimessione alla Corte costituzionale della questione di legittimità dell'art. 9-ter del d.l. n. 78/2015, la disapplicazione della disciplina o il rinvio pregiudiziale alla Corte di giustizia dell'Unione europea. Nel corso del giudizio, l'impresa ha dichiarato di essersi avvalsa della facoltà prevista dall'art. 7 del d.l. n. 95/2025 e ha chiesto la cessazione della materia del contendere o la declaratoria di sopravvenuta carenza di interesse. Il TAR ha rilevato d'ufficio la possibile carenza di giurisdizione amministrativa sugli atti regionali. Ha ritenuto che questi ultimi svolgano esclusivamente una funzione tecnico-contabile, ricognitiva e riepilogativa, priva di discrezionalità, consistente nella verifica dei dati contabili e nell'individuazione degli importi dovuti secondo parametri già fissati dalla legge e dagli atti statali. Ne consegue, secondo il giudice, che la controversia sugli atti regionali attiene a diritti soggettivi e spetta alla giurisdizione ordinaria. Quanto agli atti delle amministrazioni centrali, la ricorrente ha dichiarato il sopravvenuto difetto di interesse.

La decisione

Il TAR ha esaminato prioritariamente la giurisdizione, ritenendo che tale questione preceda quella relativa all'interesse ad agire. Ha dichiarato inammissibili, per difetto di giurisdizione del giudice amministrativo, il ricorso e i motivi aggiunti nella parte concernente gli atti della Regione Veneto, inclusa la determinazione di individuazione dell'impresa obbligata al payback, la quantificazione dell'importo e il successivo atto di rettifica. Secondo il TAR, tali atti non costituiscono esercizio di potere autoritativo o discrezionale, ma attività vincolata di ricognizione, calcolo e riepilogo di dati contabili, con applicazione di percentuali e presupposti già predeterminati dalla legge e dagli atti ministeriali. Ha precisato che la controversia può essere riproposta davanti al giudice ordinario ai sensi dell'art. 11, comma 2, c.p.a., con salvezza degli effetti processuali e sostanziali della domanda. Ha invece dichiarato improcedibile, per sopravvenuta carenza di interesse, la parte del ricorso relativa agli atti delle amministrazioni centrali, in ragione della dichiarazione della ricorrente. Le spese sono state integralmente compensate per la peculiarità e complessità delle questioni.

Norme richiamate

• art. 9-ter d.l. 78/2015, convertito dalla l. 125/2015

  La disciplina del payback per il superamento del tetto di spesa dei dispositivi medici predetermina i presupposti e la quota di ripiano posta a carico delle imprese fornitrici.

• art. 9-ter, comma 9, d.l. 78/2015, convertito dalla l. 125/2015

  La quota percentuale del ripiano dovuto dalle aziende fornitrici è fissata direttamente dalla normativa, senza margini di discrezionalità regionale.

• art. 2, comma 1, decreto del Ministro della salute del 6 ottobre 2022

  Concorre alla predeterminazione della quota applicabile e dei criteri del ripiano, lasciando alle regioni un'attività meramente ricognitiva e contabile.

• art. 11, comma 2, c.p.a.

  In caso di declinatoria della giurisdizione, la controversia può essere riproposta davanti al giudice munito di giurisdizione entro i termini previsti, con salvezza degli effetti processuali e sostanziali della domanda.

• art. 7 d.l. 95/2025, convertito dalla legge di conversione

  La facoltà esercitata dalla ricorrente ha determinato il sopravvenuto difetto di interesse alla decisione sulla parte relativa agli atti delle amministrazioni centrali.

• art. 35, comma 1, c.p.a.

  Richiamato nel provvedimento tra le norme processuali applicabili alla decisione.

• art. 85, comma 9, c.p.a.

  Richiamato nel provvedimento tra le norme processuali applicabili alla decisione.

• art. 87, comma 4-bis, c.p.a.

  Richiamato in relazione alla trattazione della causa nell'udienza straordinaria di smaltimento dell'arretrato.

Massime di principio

• Quando un'amministrazione regionale individua i fornitori soggetti al payback sanitario e quantifica gli importi dovuti applicando dati contabili, presupposti e percentuali già predeterminati dalla legge e dagli atti statali, svolge un'attività vincolata, meramente ricognitiva e riepilogativa, priva di discrezionalità amministrativa o tecnica.
• Le controversie relative ad atti regionali di determinazione del payback sui dispositivi medici, quando tali atti si limitano a verificare e sommare dati contabili e a porre a carico dei fornitori quote già predeterminate, riguardano diritti soggettivi e rientrano nella giurisdizione del giudice ordinario.
• La questione di giurisdizione deve essere esaminata prioritariamente rispetto alla questione relativa all'interesse ad agire, anche quando la parte abbia dichiarato nel corso del giudizio la sopravvenuta carenza di interesse su altre parti della domanda.
• La declaratoria di difetto di giurisdizione consente la riproposizione della controversia davanti al giudice munito di giurisdizione ai sensi dell'art. 11, comma 2, c.p.a., con salvezza degli effetti processuali e sostanziali della domanda.

Come è indicizzato