Sentenza n. 15/2026 - Bologna, Sezione 2

Esito

La controversia

La ricorrente, seconda classificata con 82,59 punti, ha impugnato l'aggiudicazione disposta in favore della prima classificata, che aveva conseguito 86,70 punti, deducendo l'incongruità dell'offerta aggiudicataria e del costo della manodopera. Con il primo motivo ha sostenuto che il costo della manodopera indicato dall'aggiudicataria fosse inferiore a quello stimato dalla stazione appaltante per il mancato computo delle ore di formazione professionale tra le ore non lavorate e per l'utilizzo di un divisore orario diverso da quello delle tabelle ministeriali; ha inoltre dedotto che, in sede di giustificazioni, sarebbe stata modificata l'offerta economica. Con il secondo motivo ha lamentato la mancata giustificazione delle altre voci di costo, dell'utile d'impresa e delle spese generali. Con il terzo motivo ha dedotto l'omessa considerazione delle spese generali, asseritamente quantificabili tra il 13% e il 17% dell'importo contrattuale ai sensi dell'art. 32 d.P.R. 207/2010, nonché delle altre indennità previste dalle tabelle ministeriali. È stata inoltre sollevata un'eccezione di tardività della memoria depositata telematicamente oltre le ore 12 dell'ultimo giorno utile.

La decisione

Il TAR ha respinto l'eccezione di tardività, ritenendo tempestivo il deposito telematico effettuato entro le ore 24 dell'ultimo giorno utile. L'art. 4, comma 4, dell'allegato 2 al c.p.a. consente il deposito fino alle ore 24; il deposito oltre le ore 12 rileva ai fini del computo dei termini a difesa, ma non determina di per sé la tardività dell'atto rispetto al giorno di scadenza. Nel merito, il ricorso è stato respinto. Quanto alle spese generali, il disciplinare non ne imponeva la quantificazione e, trattandosi di un appalto ad alta intensità di manodopera, la stazione appaltante poteva concentrare la verifica sulle voci di costo maggiormente incidenti sull'attendibilità complessiva dell'offerta. L'art. 32 d.P.R. 207/2010 riguarda gli appalti di lavori e non è applicabile analogicamente ai servizi; inoltre, le spese generali risultavano comunque comprese nell'importo residuale risultante dalla differenza tra l'offerta economica e i costi della manodopera e della sicurezza. È stata respinta anche la censura relativa alla mancata indicazione dell'utile, poiché, per una cooperativa a mutualità prevalente, la sostenibilità dell'offerta può essere valutata in relazione al perseguimento efficiente delle finalità istituzionali e non richiede necessariamente la previsione di un utile di esercizio. La mancata indicazione delle altre indennità delle tabelle ministeriali è stata ritenuta giustificata dalla loro estraneità alle attività oggetto dell'appalto. Quanto al costo della manodopera, il TAR ha ritenuto legittima la modifica del divisore orario ministeriale da 1.548 a 1.556 ore annue, poiché congruamente motivata dalle specifiche esigenze organizzative dell'impresa, dall'impiego di personale part-time e dal computo separato delle ore di formazione, rapportato all'effettiva composizione dell'organico. Le tabelle ministeriali non costituiscono parametri inderogabili e la verifica deve accertare il rispetto dei minimi salariali, considerando il costo reale delle ore effettivamente lavorate e dei costi di sostituzione, non il solo monte ore teorico. La stazione appaltante aveva verificato che le ore di formazione fossero effettivamente incluse nell'offerta tecnica e che le giustificazioni fossero attendibili. Il ricorso è stato quindi integralmente respinto, con condanna della ricorrente al pagamento di 3.000 euro, oltre accessori, in favore ciascuno del Comune e della cooperativa aggiudicataria.

Norme richiamate

• art. 71 d.lgs. 36/2023

  Disciplina la procedura aperta utilizzata per l'affidamento dei servizi oggetto della gara.

• art. 41, comma 14, d.lgs. 36/2023

  Consente il ribasso temperato dei costi della manodopera, purché siano rispettati i minimi salariali e l'offerta sia complessivamente attendibile.

• art. 108 d.lgs. 36/2023

  Richiamato nel quadro normativo relativo alla valutazione dell'offerta economicamente più vantaggiosa e alla verifica della sua attendibilità.

• art. 110 d.lgs. 36/2023

  Richiamato quale disciplina della verifica di anomalia dell'offerta; la stazione appaltante può concentrare i chiarimenti sulle voci maggiormente rilevanti ai fini della sostenibilità dell'offerta.

• art. 23, comma 16, d.lgs. 50/2016

  Le tabelle ministeriali del costo del lavoro costituiscono un parametro di riferimento per il controllo dei minimi salariali, ma non un parametro inderogabile per la determinazione del costo effettivo.

• art. 32 d.P.R. 207/2010

  Riguarda gli appalti di lavori e non può essere applicato analogicamente per imporre una percentuale fissa di spese generali negli appalti di servizi.

• art. 73, comma 1, c.p.a.

  Le parti possono produrre documenti fino a quaranta giorni liberi prima dell'udienza, memorie fino a trenta giorni liberi e presentare repliche, ai nuovi documenti e alle nuove memorie depositate in vista dell'udienza, fino a venti giorni liberi.

  Stabilisce i termini per il deposito di documenti, memorie e repliche.

• art. 4, comma 4, allegato 2 al c.p.a.

  È assicurata la possibilità di depositare con modalità telematica gli atti in scadenza fino alle ore 24:00 dell'ultimo giorno consentito.

  Il deposito telematico effettuato entro le ore 24 dell'ultimo giorno è tempestivo; il superamento delle ore 12 incide sui termini a difesa, non sulla tempestività riferita al giorno di deposito.

• art. 225, comma 16, d.lgs. 36/2023

  Il riferimento al d.P.R. 207/2010 non comporta, per la materia esaminata, l'applicazione analogica dell'art. 32 ai servizi.

Massime di principio

• Nelle procedure di gara, il deposito telematico di un atto in scadenza entro le ore 24 dell'ultimo giorno utile è tempestivo; il deposito effettuato dopo le ore 12 rileva ai fini della decorrenza dei termini a difesa delle altre parti, ma non determina la tardività dell'atto rispetto al giorno di scadenza.
• Nella verifica dell'anomalia di un'offerta relativa a un appalto ad alta intensità di manodopera, la stazione appaltante può concentrare i chiarimenti sulle voci di costo maggiormente incidenti sull'attendibilità complessiva dell'offerta, senza dover richiedere giustificazioni analitiche su ogni voce marginale.
• Le tabelle ministeriali sul costo del lavoro costituiscono parametri di riferimento per il rispetto dei minimi salariali, ma non sono inderogabili quanto alla determinazione del costo effettivo: il concorrente può modificare il divisore orario se dimostra, con giustificazioni congrue e verificabili, che la diversa modalità riflette la propria organizzazione del lavoro e l'effettiva composizione dell'organico.
• La verifica del costo della manodopera deve considerare il costo reale delle ore effettivamente lavorate e dei costi di sostituzione, non il solo monte ore teorico comprensivo delle ore non lavorate; è quindi ammissibile un calcolo differenziato delle ore di formazione in relazione all'impiego di personale part-time, purché siano effettivamente incluse nell'offerta e rispettati i minimi salariali.
• Negli appalti di servizi, l'art. 32 d.P.R. 207/2010, riferito agli appalti di lavori, non consente di imporre per analogia una percentuale predeterminata di spese generali; tali costi possono risultare compresi nella componente residuale dell'offerta, ove la lex specialis non ne richieda una quantificazione separata.
• Per le cooperative a mutualità prevalente, la mancata previsione di un utile d'impresa non rende automaticamente incongrua l'offerta, potendo la sostenibilità economica essere valutata in relazione al perseguimento efficiente delle finalità istituzionali.

Come è indicizzato