Sentenza n. 6291/2026 - Consiglio Di Stato, Sezione 4

Esito

La controversia

L’appellante ha contestato, anzitutto, la legittimazione e l’interesse a ricorrere dei proprietari vicini, sostenendo che la distanza tra i fondi non integrasse una vicinitas qualificata e che una variante urbanistica potesse essere impugnata soltanto dal proprietario direttamente conformato. Ha inoltre dedotto che i ricorrenti non avessero dimostrato un pregiudizio concreto e attuale. Nel merito, ha sostenuto che l’art. 44, comma 5, della l.r. Veneto n. 11/2004 costituisse parametro per i soli interventi edilizi e non per gli strumenti urbanistici, dovendosi invece fare riferimento alla potestà pianificatoria comunale prevista dall’art. 43 della stessa legge regionale. Secondo l’appellante, la prima variante aveva già consentito il recupero del rudere a fini abitativi e la variante successiva si sarebbe limitata a disciplinare le modalità di intervento, consentendo l’ampliamento fino a due piani e a 800 mc. È stata infine contestata la ritenuta insussistenza del rilevante interesse pubblico richiesto per l’accordo pubblico-privato ex art. 6 l.r. Veneto n. 11/2004, sostenendo che tale interesse fosse ravvisabile nella soddisfazione di esigenze abitative senza ulteriore consumo di suolo e che il contributo straordinario previsto dall’art. 16, comma 4, lett. d-ter), d.P.R. n. 380/2001 non fosse l’unico elemento valorizzato dall’amministrazione.

La decisione

Il Consiglio di Stato ha respinto integralmente l’appello e confermato la sentenza del TAR che aveva accolto il ricorso di primo grado. Ha riconosciuto la legittimazione dei proprietari vicini sulla base della vicinitas, intesa come stabile collegamento con il territorio interessato, non necessariamente coincidente con la contiguità fisica dei fondi. La vicinitas è stata ritenuta ulteriormente rafforzata dalla collocazione dell’area in un parco regionale di pregio naturalistico, paesaggistico e ambientale. È stato inoltre ritenuto sussistente l’interesse a ricorrere, poiché i ricorrenti avevano dedotto in modo specifico la possibile compromissione della vocazione agricola e della panoramicità, l’aumento del carico urbanistico e il deprezzamento del fondo, anche in ragione della distanza di circa 3,5 metri dall’area edificabile. Nel merito, il Collegio ha escluso che la variante potesse essere giustificata dalla generale potestà pianificatoria comunale ex art. 43 l.r. n. 11/2004. L’art. 44, comma 1, impone infatti che gli interventi edilizi in zona agricola siano funzionali all’attività agricola, mentre il comma 5 consente l’ampliamento di edifici destinati ad abitazione solo entro il limite di 800 mc comprensivi dell’esistente e in presenza di un edificio esistente, avente o avendo avuto un collegamento funzionale con il fondo agricolo. Tale presupposto non ricorre per un rudere costituito soltanto da mura a secco, di cui siano dubbie le dimensioni originarie e privo di comprovata connessione con il fondo agricolo. La variante, autorizzando un ulteriore consistente incremento volumetrico e l’elevazione a due piani dopo una precedente variante che aveva già consentito il recupero residenziale del rudere, non poteva essere ricondotta alla sola discrezionalità pianificatoria. Il Collegio ha inoltre ritenuto illegittimo l’accordo pubblico-privato perché il rilevante interesse pubblico ex art. 6 l.r. n. 11/2004 non può coincidere con il contributo straordinario ex art. 16, comma 4, lett. d-ter), d.P.R. n. 380/2001, che è una prestazione patrimoniale imposta dalla legge per riequilibrare il vantaggio economico del privato. L’interesse pubblico deve riguardare concretamente l’assetto del territorio e non può essere sostituito da generici richiami al miglioramento urbano, economico, sociale, paesaggistico o ambientale, né dalla mera corresponsione del plusvalore. Le spese d’appello sono state compensate.

Norme richiamate

• art. 43 l.r. Veneto n. 11/2004

  destinazioni d'uso delle costruzioni esistenti non più funzionali alle esigenze dell'azienda agricola

  La previsione della potestà pianificatoria comunale di individuare destinazioni d’uso e modalità di intervento sugli edifici agricoli non legittima automaticamente qualsiasi intervento edilizio, dovendo essere coordinata con le ulteriori condizioni poste dalla disciplina regionale dell’edificabilità in zona agricola.

• art. 44, comma 1, l.r. Veneto n. 11/2004

  Nella zona agricola sono ammessi ... esclusivamente interventi edilizi in funzione dell'attività agricola

  La norma impone un collegamento funzionale tra gli edifici realizzabili in zona agricola e il fondo agricolo.

• art. 44, comma 5, l.r. Veneto n. 11/2004

  l’ampliamento di edifici da destinarsi a case di abitazione, fino ad un limite massimo di 800 mc. comprensivi dell’esistente, purché la destinazione abitativa sia consentita dallo strumento urbanistico generale

  L’ampliamento presuppone un edificio esistente, o comunque un fabbricato avente il requisito richiesto dalla disciplina agricola, e un collegamento funzionale con il fondo; non può essere utilizzato per ampliare un rudere di dimensioni originarie dubbie e privo di connessione con l’attività agricola.

• art. 6 l.r. Veneto n. 11/2004

  possono concludere accordi con soggetti privati per assumere nella pianificazione proposte di progetti ed iniziative di rilevante interesse pubblico

  L’accordo pubblico-privato deve perseguire uno specifico e concreto rilevante interesse pubblico riferito all’assetto del territorio; tale interesse non può coincidere con la sola corresponsione del contributo straordinario o del plusvalore.

• art. 16, comma 4, lett. d-ter), d.P.R. n. 380/2001

  contributo straordinario corrispondente al 50% del maggior valore generato dall’intervento in variante urbanistica, deroga o cambio di destinazione d’uso

  Il contributo straordinario è una prestazione patrimoniale imposta dalla legge, diretta a riequilibrare il vantaggio economico del privato, e non costituisce di per sé il rilevante interesse pubblico richiesto per un accordo urbanistico.

• art. 3 d.P.R. n. 380/2001

  interventi di cui alle lettere a), b), c) e d)

  Il richiamo agli interventi edilizi di recupero deve essere letto nel quadro complessivo della disciplina regionale delle zone agricole e non elimina i presupposti sostanziali dell’edificabilità e del collegamento funzionale con il fondo.

• art. 2, comma 1, lett. d), l.r. Veneto n. 11/2004

  utilizzo di nuove risorse territoriali solo quando non esistano alternative alla riorganizzazione e riqualificazione del tessuto insediativo

  Il principio del contenimento del consumo di suolo può concorrere alla valutazione dell’interesse pubblico, ma non sostituisce la necessità di individuare nell’accordo un concreto e specifico interesse pubblico territoriale.

• Adunanza Plenaria n. 22/2021

  stabile collegamento tra un determinato soggetto e il territorio o l’area sul quale sono destinati a prodursi gli effetti dell’atto contestato

  La vicinitas può fondare la legittimazione a impugnare un atto urbanistico anche senza immediata contiguità fisica dei fondi, in relazione alle caratteristiche del territorio; legittimazione e interesse a ricorrere restano condizioni autonome.

Massime di principio

• La vicinitas quale stabile collegamento con il territorio interessato dall’atto urbanistico può sussistere anche tra fondi non immediatamente confinanti, ove la distanza e le caratteristiche dell’area consentano di ravvisare una concreta relazione territoriale; nei territori di particolare pregio naturalistico, paesaggistico o ambientale tale relazione può risultare ulteriormente rafforzata.
• L’interesse a impugnare una variante urbanistica puntuale è concreto e attuale quando il ricorrente deduca specificamente la compromissione del godimento del proprio fondo, della visuale o del panorama, della vocazione agricola o ambientale dell’area, nonché il possibile deprezzamento del bene o l’aumento del carico urbanistico; non è necessaria la prova di un danno già consumato.
• La generale potestà pianificatoria comunale di disciplinare il recupero e la destinazione d’uso degli edifici agricoli non consente di derogare ai presupposti sostanziali stabiliti dalla disciplina regionale dell’edificabilità in zona agricola.
• L’ampliamento previsto dalla disciplina regionale per gli edifici destinati ad abitazione in zona agricola presuppone un edificio effettivamente esistente e un collegamento funzionale, attuale o pregresso, con il fondo agricolo; non è legittimo utilizzare tale previsione per incrementare la volumetria di un rudere di dimensioni originarie incerte e privo di connessione con l’attività agricola.
• Negli accordi pubblico-privati aventi contenuto urbanistico, il rilevante interesse pubblico deve essere concreto, specifico e riferito all’assetto del territorio. Esso non può esaurirsi nella corresponsione del contributo straordinario o del plusvalore previsto dalla legge, trattandosi di una prestazione patrimoniale diretta a riequilibrare il vantaggio economico del privato.
• I generici richiami al miglioramento urbano, economico, sociale, occupazionale, paesaggistico o ambientale non sono sufficienti a motivare il rilevante interesse pubblico di un accordo urbanistico se non sono collegati a interventi, utilità o ricadute territoriali concretamente individuati nell’accordo e nella variante.

Come è indicizzato