L.R. FVG 5/2016

Organizzazione del servizio idrico integrato e dei rifiuti urbani

La legge disciplina, per la Regione autonoma Friuli Venezia Giulia, l’assetto delle funzioni pubbliche relative al servizio idrico integrato e al servizio di gestione integrata dei rifiuti urbani. Il provvedimento istituisce un ente di governo unico regionale, definisce ambito territoriale, organi, pianificazione, affidamenti, rapporti con i gestori, tutela degli utenti e norme transitorie di passaggio dal precedente sistema.

Ambito territoriale e principi generali

L’intero territorio regionale costituisce l’Ambito territoriale ottimale. Per il solo servizio idrico integrato è prevista, fino al 31 dicembre 2017, l’inclusione nell’ambito regionale dei Comuni già ricompresi nell’ambito interregionale e, su richiesta, anche dei Comuni limitrofi del Veneto, previa intesa con tale Regione.

L’azione regionale ed locale deve rispettare i principi europei e nazionali in materia di acque e rifiuti. Per le risorse idriche sono richiamati, tra gli altri, il riconoscimento dell’acqua come bene comune, la tutela pubblica del patrimonio idrico e la riduzione degli sprechi. Per i rifiuti urbani, la legge privilegia prevenzione, riuso, raccolta differenziata, recupero e riciclaggio, in coerenza con la gerarchia europea dei rifiuti e con i principi di economia circolare.

AUSIR: natura, funzioni e organizzazione

È istituita l’“Autorità unica per i servizi idrici e i rifiuti” (AUSIR), ente di governo dell’ambito a cui partecipano obbligatoriamente tutti i Comuni della Regione; per il solo servizio idrico partecipano anche i Comuni veneti inclusi nell’ambito regionale. L’AUSIR è persona giuridica di diritto pubblico, con autonomia statutaria, organizzativa, amministrativa, contabile, tecnica e patrimoniale, ed è qualificata come ente di nuova istituzione.

L’AUSIR svolge funzioni di programmazione, organizzazione e controllo dei due servizi. Dispone di una struttura tecnico-operativa alle dipendenze del Direttore generale, può avvalersi di uffici e servizi di enti locali e regionali tramite convenzione e finanzia i costi di funzionamento con quote a carico delle tariffe del servizio idrico e dei rifiuti. È inoltre competente, in forma associata tramite l’AUSIR, sulla redazione dei regolamenti di assimilazione dei rifiuti speciali non pericolosi ai rifiuti urbani.

Organi dell’AUSIR

Gli organi sono: Assemblea regionale d’ambito, Presidente, Assemblee locali, Revisore dei conti e Direttore generale. Nomina e revoca sono rimesse allo statuto.

Le incompatibilità sono ampie: non possono ricoprire tali incarichi i presidenti o amministratori di soggetti gestori del servizio idrico o dei rifiuti, oltre alle ulteriori incompatibilità di legge. Ai componenti degli organi non spettano compensi, gettoni o indennità, salvo il rimborso delle spese di trasferta.

Assemblea regionale d’ambito

L’Assemblea regionale d’ambito è organo permanente composto da un Sindaco per ciascuna area di aggregazione di Comuni prevista dal piano di riordino territoriale. Per il servizio idrico è integrata dalla rappresentanza dei Sindaci dei Comuni veneti inclusi nell’ambito regionale secondo l’intesa prevista dalla legge. È prevista anche la presenza, senza diritto di voto, di un rappresentante della minoranza slovena se nessuno dei membri eletti appartiene a tale minoranza.

L’Assemblea delibera con le regole di quorum e maggioranza previste dalla legge e dallo statuto, può svolgersi anche per via telematica e deve garantire la pubblicità delle sedute tramite trasmissione audio-video. Partecipano con funzioni consultive l’Assessore regionale all’ambiente e il direttore della struttura regionale competente.

È l’organo centrale di governo dell’AUSIR: approva statuto, bilancio preventivo e conto consuntivo, nomina il Presidente e il Revisore, delibera l’assunzione del Direttore generale e adotta le decisioni non riservate ad altri organi. In particolare definisce l’organizzazione dei servizi e le forme di affidamento, approva e aggiorna il Piano d’ambito, affida i servizi, approva convenzione e disciplinare di servizio, predispone gli schemi delle Carte dei servizi, determina la tariffa di base del servizio idrico, svolge monitoraggio e controllo, approva la dotazione organica, gestisce i rapporti con le Autorità nazionali, individua gli ambiti di affidamento almeno provinciali, approva la relazione annuale, il Piano operativo per la crisi idropotabile e la perimetrazione degli agglomerati, nonché accerta i requisiti per la salvaguardia delle gestioni autonome.

Assemblee locali e partecipazione dei Comuni

Le Assemblee locali sono organi permanenti riferiti al rispettivo territorio e composte dai Sindaci, o loro delegati, dei Comuni indicati nell’Allegato A. La composizione può essere modificata con decreto del Presidente della Regione, previa deliberazione della Giunta, e può differenziare la rappresentanza tra servizio idrico e rifiuti.

I Comuni possono costituire Zone territoriali omogenee (ZTO), che eleggono un proprio rappresentante nell’Assemblea locale. Le quote di partecipazione sono calcolate per il 60% in base alla popolazione residente e per il 40% in base alla superficie; per i Comuni turistici con indice pari o superiore a 100 la popolazione è aumentata del 50% ai fini del calcolo.

Alle Assemblee locali spettano il parere consultivo sul Piano d’ambito e sui suoi aggiornamenti, il parere vincolante sulla forma di affidamento e sull’individuazione degli ambiti di affidamento almeno provinciali, l’approvazione del programma quadriennale degli interventi e, per il servizio idrico, la modulazione dell’algoritmo di tariffa, purché a invarianza del saldo finale e nel rispetto della tariffa base. I pareri devono essere resi entro 30 giorni; decorso il termine si intendono favorevoli. In caso di parere vincolante negativo o condizionato, l’AUSIR deve uniformarsi; in caso di parere consultivo negativo o condizionato può deliberare motivando lo scostamento. In caso di inerzia ingiustificata, l’Assemblea regionale si sostituisce previa diffida.

Presidente, Revisore dei conti e Direttore generale

Il Presidente rappresenta istituzionalmente l’AUSIR, è nominato dall’Assemblea regionale nella seduta di insediamento, dura in carica fino alla scadenza del mandato da Sindaco ed è rieleggibile una sola volta. Convoca e presiede l’Assemblea regionale e cura i rapporti con le Assemblee locali, potendo delegarli a un componente dell’Assemblea regionale.

Il Revisore dei conti è nominato dall’Assemblea regionale, dura tre anni e deve essere scelto tra gli iscritti nel registro dei revisori legali.

Il Direttore generale è un dirigente assunto con contratto subordinato a tempo determinato, scelto tra soggetti laureati con specifici requisiti di professionalità ed esperienza dirigenziale almeno quinquennale, verificati tramite preselezione effettuata con il supporto della struttura regionale competente in materia di funzione pubblica. Ha responsabilità legale e gestione tecnica, amministrativa e contabile, assiste gli organi, partecipa senza voto alle sedute, sottoscrive convenzioni e contratti, attribuisce incarichi dirigenziali, esercita poteri di spesa e di entrata, gestisce il personale, applica penali ai gestori, risponde agli organi di controllo e predispone gli schemi di bilancio preventivo e conto consuntivo.

Piano d’ambito e pianificazione

Il Piano d’ambito per il servizio idrico integrato e quello per i rifiuti urbani sono predisposti e approvati dall’Assemblea regionale d’ambito, in coerenza con la pianificazione regionale di settore. Essi definiscono obiettivi del periodo di affidamento, standard prestazionali, ricognizione delle infrastrutture, programma degli interventi, modello gestionale e organizzativo e piano economico-finanziario.

La ricognizione fotografa consistenza e funzionamento degli impianti; il programma degli interventi indica nuove opere, manutenzioni straordinarie e adeguamenti con i relativi tempi; il modello gestionale descrive la struttura operativa del gestore; il piano economico-finanziario evidenzia costi e investimenti, al netto di eventuali contributi a fondo perduto, e i proventi tariffari, garantendo equilibrio economico-finanziario.

Per il servizio idrico, fino all’approvazione del nuovo Piano d’ambito continuano ad applicarsi i piani vigenti alla data di entrata in vigore della legge, salve le previsioni dei piani già finanziati da istituti bancari. I progetti definitivi delle opere e degli interventi previsti nel Piano d’ambito idrico sono approvati dall’AUSIR mediante conferenza di servizi; tale approvazione vale come dichiarazione di pubblica utilità, titolo abilitativo e, se necessario, variante urbanistica, esclusi i piani paesaggistici. L’AUSIR è anche autorità espropriante, con possibilità di delega al gestore.

Relazione annuale, crisi idropotabile e monitoraggio

L’AUSIR approva ogni anno una relazione sullo stato di attuazione dei piani d’ambito, che deve indicare: stato degli interventi, livelli qualitativi e quantitativi del servizio, caratteristiche delle tariffe e gettito, grado di raggiungimento degli obiettivi. La relazione va trasmessa entro il 30 giugno al Consiglio regionale e alla Giunta regionale.

Per la crisi idropotabile l’AUSIR predispone un Piano operativo che individua misure e interventi da attivare in caso di emergenza, sulla base dell’analisi del rischio, delle aree interessate, delle fonti alternative, degli interventi da realizzare e delle azioni da adottare. In caso di crisi dichiarata, gli interventi scattano immediatamente e il Piano d’ambito viene adeguato anche sotto il profilo finanziario.

Affidamento dei servizi e rapporti con i gestori

L’AUSIR delibera la forma di gestione tra quelle ammesse dall’ordinamento europeo e procede agli affidamenti nel rispetto della normativa nazionale ed europea. È ammesso l’affidamento diretto a società interamente pubbliche in house, se ricorrono i requisiti europei e se il soggetto è partecipato dagli enti locali dell’ambito; la scelta deve essere motivata da una previa analisi dell’idoneità tecnica, economica e dimensionale.

Le gestioni già affidate alla data di entrata in vigore della legge proseguono fino alla naturale scadenza, salvo rinuncia del gestore secondo modalità da negoziare con l’AUSIR. La Regione, l’AUSIR e gli enti locali devono favorire processi di aggregazione delle gestioni esistenti; in caso di fusioni, acquisizioni o conferimenti, il nuovo operatore prosegue fino alle scadenze previste e l’AUSIR può riallineare le concessioni. La prosecuzione è subordinata all’applicazione dell’articolo 2112 c.c., salvo le deroghe consentite dalla disciplina speciale.

I rapporti con i gestori sono regolati dalla convenzione di servizio e dal disciplinare, nel rispetto delle convenzioni tipo di settore. Nel predisporre tali atti l’AUSIR deve considerare anche i principi in materia di tutela delle minoranze linguistiche e può svolgere audizioni dei gestori nella fase di elaborazione dei Piani d’ambito.

Tutela delle zone montane e Carta dei servizi

La legge dedica specifiche tutele alle zone montane. Le convenzioni di servizio devono contenere clausole che assicurino adeguata rappresentanza agli enti locali delle aree con peculiarità idrogeologiche e strumenti di tutela delle specificità territoriali. Per il servizio idrico è prevista, in particolare, l’istituzione di presidi territoriali operativi.

Per i territori montani classificati B e C dalla deliberazione regionale n. 3303/2000, la Regione considera prioritaria l’applicazione di agevolazioni tariffarie sul servizio idrico integrato; la Giunta regionale disciplina le modalità di intervento nell’ambito della Carta Famiglia.

Le Carte dei servizi del servizio idrico e dei rifiuti definiscono diritti e doveri degli utenti, reclami, conciliazione e standard di qualità, sono predisposte dai gestori secondo gli schemi approvati dall’AUSIR e ogni aggiornamento richiede il preventivo parere favorevole dell’AUSIR e del Comitato utenti. Le Carte devono inoltre tutelare le esigenze della minoranza slovena, anche tramite fatturazione bilingue.

Comitato utenti del servizio idrico e dei rifiuti

Presso l’AUSIR è istituito il Comitato utenti del servizio idrico e dei rifiuti, a tutela degli interessi degli utenti e del controllo della qualità dei servizi. La nomina avviene con deliberazione della Giunta regionale secondo criteri e modalità fissati con regolamento. Ai componenti spetta solo il rimborso delle spese di trasferta.

Il Comitato coopera con AUSIR e Regione, tutela in particolare utenti disabili, residenti in aree rurali o isolate e utenti in difficoltà economica, formula proposte, informa e assiste gli utenti, partecipa alle commissioni di conciliazione, raccoglie valutazioni sulla qualità, promuove trasparenza e semplificazione, segnala clausole vessatorie, trasmette dati statistici sui reclami, esprime parere sugli schemi delle Carte dei servizi e sugli aggiornamenti, consulta le associazioni dei consumatori e promuove un sistema permanente di monitoraggio. La sua attività è pubblicata sul sito istituzionale dell’AUSIR, che gli mette a disposizione anche una segreteria tecnica.

Ruolo della Regione e sostegno finanziario

La Regione esercita funzioni di verifica e controllo sull’AUSIR e, in caso di gravi irregolarità o inadempienze, può esercitare i poteri sostitutivi previsti dal d.lgs. 152/2006. Per i rifiuti urbani formula indirizzi e linee guida vincolanti, definisce le modalità di trasmissione dei dati e valuta la coerenza dei Piani d’ambito con la pianificazione regionale. Per entrambi i servizi può individuare interventi di interesse regionale già previsti nei Piani d’ambito e un unico sistema informativo regionale delle reti, degli impianti e degli interventi.

La Regione promuove anche il sostegno finanziario agli interventi prioritari, con precedenza per quelli necessari agli adempimenti europei e alla risoluzione delle procedure di infrazione, nonché per quelli a servizio delle zone montane B e C. Le risorse regionali non utilizzate di cui alla legge regionale 12/2009 sono destinate preliminarmente a tali interventi e i criteri di distribuzione dovevano essere definiti con regolamento della Giunta entro il 31 dicembre 2016.

Attivazione, transitorio, liquidazione e personale

L’AUSIR è istituita dal 1° gennaio 2017. Da tale data, per il servizio idrico, subentra nei rapporti attivi e passivi, nei beni, nel personale e nel contenzioso delle Consulte d’ambito; queste sono poste in liquidazione. Subentra altresì nell’ente interregionale per l’ambito idrico, nei limiti e termini previsti dalla disciplina sull’inclusione dei Comuni veneti.

È prevista una cabina di regia regionale per il primo funzionamento dell’AUSIR e la predisposizione dello schema di statuto. In prima applicazione, i componenti dell’Assemblea regionale sono eletti entro 30 giorni dall’istituzione, l’Assemblea si insedia nei 30 giorni successivi per nominare il Presidente e approvare lo statuto, e le Assemblee locali si insediano nei 30 giorni successivi.

Fino alla piena operatività dell’AUSIR e comunque non oltre 30 giorni dalla nomina del Direttore generale, le Consulte d’ambito e i Comuni continuano a esercitare le rispettive funzioni per garantire la continuità dei servizi; gli atti adottati a tal fine non possono durare oltre il 31 dicembre 2017. Entro 180 giorni dall’attivazione l’AUSIR deve avviare la redazione del Piano d’ambito per i rifiuti e concordarne il cronoprogramma con la Regione.

Le Consulte d’ambito per il servizio idrico sono liquidate da un Commissario liquidatore con chiusura della procedura entro il 30 giugno 2017, mentre quella dell’ente interregionale entro il 30 giugno 2018. Il personale a tempo indeterminato assunto dalle Consulte tramite concorso è trasferito all’AUSIR dal 1° gennaio 2017; conserva posizione giuridica ed economica, si applica l’art. 2112 c.c. e sono previsti regole transitorie sul mantenimento del contratto collettivo regionale e sulla mobilità.

Disposizioni economiche e di coordinamento normativo

Per il primo avviamento dell’AUSIR la Regione finanzia le spese iniziali; per il 2017 è autorizzata una spesa di 150.000 euro, con successivo reintegro regionale a conclusione della liquidazione delle Consulte. La legge dispone inoltre l’abrogazione, dal 1° gennaio 2017, della precedente disciplina regionale sul servizio idrico e di numerose norme collegate, e aggiorna diversi richiami normativi sostituendo le precedenti Autorità d’ambito con l’AUSIR.

Sono previste anche una norma specifica sulle utenze idriche domestiche con scarico in pubblica fognatura, che presume un consumo di 200 litri giornalieri per abitante in assenza di contatori effettivi, e la regola secondo cui, per il servizio rifiuti, il costo del trattamento negli impianti può essere distinto da quello della raccolta e regolato dall’AUSIR nella tariffa.

Obsolescenza pratica

La legge ha ancora rilievo come disciplina quadro dell’assetto regionale dei servizi idrici e rifiuti, ma molte sue previsioni transitorie, finanziarie e di avvio hanno ormai esaurito i propri effetti, essendo legate al periodo 2016-2018 e all’istituzione iniziale dell’AUSIR.