Regolamento (UE) 2021/947

Strumento di vicinato, cooperazione allo sviluppo e cooperazione internazionale — Europa globale

Il regolamento istituisce il principale quadro finanziario dell’Unione per l’azione esterna nel QFP 2021-2027, unificando in un unico strumento diverse linee e meccanismi preesistenti. La scelta risponde all’esigenza di rafforzare coerenza, sinergie, flessibilità e capacità di risposta dell’UE in materia di sviluppo, vicinato, diritti umani, pace, migrazione, clima e partenariato internazionale.

Finalità e logica complessiva

L’impianto del regolamento è ispirato agli articoli 8, 21, 208 e 212 TFUE e ai valori dell’Unione. Gli obiettivi generali sono tre: promuovere nel mondo i valori, i principi e gli interessi fondamentali dell’Unione; sostenere multilateralismo, Agenda 2030 e accordo di Parigi; rafforzare partenariati con i paesi terzi, in particolare con i paesi del vicinato, tramite stabilizzazione, buona governance e resilienza.

Il testo insiste sul carattere integrato dell’azione esterna: lo strumento deve contribuire alla riduzione e all’eliminazione della povertà, alla democrazia, allo Stato di diritto, ai diritti umani, alla pace, alla prevenzione dei conflitti, alla sostenibilità ambientale e climatica, nonché alla gestione ordinata della migrazione e degli sfollamenti forzati. Almeno il 93 % della spesa deve soddisfare i criteri APS dell’OCSE.

Ambito materiale e architettura operativa

L’articolo 4 struttura lo strumento in tre blocchi:

• programmi geografici, per vicinato, Africa subsahariana, Asia e Pacifico, Americhe e Caraibi;
• programmi tematici, per diritti umani e democrazia, organizzazioni della società civile, pace/stabilità/prevenzione dei conflitti e sfide mondiali;
• azioni di risposta rapida, per crisi, urgenze, post-crisi e priorità di politica estera.

I programmi geografici sono l’asse principale dell’attuazione, mentre quelli tematici hanno funzione complementare e possono operare anche in assenza o sospensione di un programma geografico, o quando non vi sia accordo con il paese partner. Le azioni rapide sono concepite per poter proseguire, se del caso, nell’ambito di programmi ordinari.

Dotazione finanziaria e priorità di bilancio

L’articolo 6 assegna allo strumento 79,462 miliardi di euro a prezzi correnti per il periodo 2021-2027. La somma si ripartisce in:

• 60,388 miliardi per i programmi geografici;
• 6,358 miliardi per i programmi tematici;
• 3,182 miliardi per le azioni di risposta rapida;
• 9,534 miliardi per la riserva per sfide e priorità emergenti.

Nell’ambito geografico, il vicinato riceve almeno 19,323 miliardi, l’Africa subsahariana almeno 29,181 miliardi, l’Asia e il Pacifico 8,489 miliardi, le Americhe e i Caraibi 3,395 miliardi. La riserva per sfide emergenti è mobilitabile secondo le procedure previste e ha una funzione di flessibilità per crisi, nuove priorità e imprevisti.

Programmazione, documenti e governance istituzionale

La programmazione è pluriennale e si basa su documenti indicativi adottati dalla Commissione con atti di esecuzione. Gli atti e i programmi devono definire obiettivi specifici, risultati attesi, indicatori e assegnazioni indicative. La programmazione congiunta con gli Stati membri è fortemente incoraggiata e, quando approvata, può sostituire i documenti dell’UE.

Il quadro strategico generale comprende accordi internazionali e relazioni giuridicamente vincolanti con i paesi partner, oltre a conclusioni del Consiglio, dichiarazioni di vertice, risoluzioni del Parlamento e comunicazioni della Commissione e dell’Alto rappresentante. Il regolamento prevede anche atti delegati per aggiornare gli allegati strategici e gli indicatori.

Diritti umani, democrazia, genere e società civile

Il regolamento attribuisce centralità assoluta ai diritti umani e alla democrazia. L’azione dell’Unione deve seguire un approccio basato sui diritti, includere tutti i diritti umani, tutelare i gruppi più poveri, emarginati e vulnerabili, promuovere la parità di genere, l’emancipazione di donne e ragazze, i diritti dei minori e dei giovani, e sostenere gli attori della società civile.

I programmi tematici “Diritti umani e democrazia” e “Organizzazioni della società civile” possono operare indipendentemente dal consenso dei governi terzi, proprio per la natura sensibile di tali interventi. Il testo prevede sostegno specifico ai difensori dei diritti umani, alle missioni di osservazione elettorale, alle organizzazioni femminili e ai meccanismi di reclamo e ricorso.

Migrazione, sfollamenti forzati e mobilità

La migrazione è trattata in modo trasversale, come tema di cooperazione, sviluppo e politica esterna. Il regolamento mira a un approccio coordinato, olistico e strutturato, centrato sulla cooperazione con i paesi di origine e di transito, sul contrasto alla migrazione irregolare, sulla lotta alla tratta e al traffico di esseri umani, sul rafforzamento delle frontiere, sui rimpatri e reinserimenti dignitosi e sulle vie legali di migrazione.

L’articolazione finanziaria prevede un importo indicativo del 10 % della dotazione complessiva destinato alle azioni connesse alla migrazione e agli sfollamenti forzati. Le azioni devono rispettare il diritto internazionale dei diritti umani e quello dei rifugiati, e la Commissione deve utilizzare un sistema di tracciabilità delle spese dedicato.

Clima, ambiente, biodiversità ed energia

Il regolamento integra in modo sistematico gli obiettivi climatici e ambientali: almeno il 30 % della dotazione complessiva deve contribuire agli obiettivi climatici e sono previsti obiettivi per biodiversità e lotta alla desertificazione. Sono escluse le azioni che promuovano combustibili fossili o causino impatti ambientali/climatici significativi, salvo necessità strettamente giustificate e con misure di mitigazione.

Le priorità includono adattamento e mitigazione climatica, energia sostenibile, efficienza energetica, transizione verde e blu, economia circolare, gestione sostenibile delle risorse naturali, protezione degli oceani, riduzione del rischio di catastrofi e sicurezza alimentare. Le catene di approvvigionamento devono rispettare la dovuta diligenza e la responsabilità sociale d’impresa.

Pace, sicurezza, minacce globali e capacità militari

Una parte rilevante dello strumento è dedicata alla pace, stabilità e prevenzione dei conflitti, comprese le azioni di risposta rapida. L’UE può sostenere mediazione, dialogo, riconciliazione, sminamento, disarmo, lotta al terrorismo, alla criminalità organizzata e alla criminalità informatica, sicurezza marittima e gestioni di crisi, oltre a interventi per rafforzare la resilienza degli Stati e delle comunità.

In via eccezionale, l’articolo 9 consente anche lo sviluppo di capacità di operatori del settore militare per finalità di sviluppo e sicurezza per lo sviluppo, ma solo se gli obiettivi non sono perseguibili con operatori civili e in presenza di condizioni rigorose. Sono comunque escluse spese militari ricorrenti, acquisto di armi e munizioni e formazione specificamente diretta al combattimento.

EFSD+, garanzia per le azioni esterne e finanza mista

L’EFSD+ è il perno finanziario innovativo del regolamento. Offre sovvenzioni, assistenza tecnica, strumenti finanziari, garanzie di bilancio e operazioni di finanziamento misto per sostenere investimenti nei paesi partner, migliorare l’accesso ai finanziamenti e massimizzare l’addizionalità e l’impatto sullo sviluppo.

La garanzia per le azioni esterne copre le operazioni EFSD+, l’assistenza macrofinanziaria e alcuni prestiti ai paesi terzi. Il massimale è pari a 53,449 miliardi di euro, con un importo massimo di 10 miliardi di euro del bilancio UE destinabile ad alimentarla. Il tasso di copertura varia dal 9 % al 50 %, con una copertura del 9 % per l’AMF e per le garanzie sui rischi sovrani associati ai prestiti. È previsto anche un ruolo privilegiato della BEI, cui possono essere affidate finestre dedicate, fra cui una finestra esclusiva per operazioni con controparti sovrane e sub-sovrane non commerciali.

Controllo, trasparenza e tutela degli interessi finanziari dell’UE

Il regolamento prevede un sistema dettagliato di sorveglianza, indicatori e relazioni. La Commissione deve trasmettere una relazione annuale entro il 30 novembre a partire dal 2022, oltre a una valutazione intermedia entro il 31 dicembre 2024 e a una valutazione finale successiva. Le relazioni devono coprire non solo i risultati dello strumento, ma anche l’effetto leva, l’addizionalità, le sinergie tra strumenti, il rispetto dei principi di efficacia dello sviluppo e l’uso delle risorse per clima e biodiversità.

Sono previsti obblighi di visibilità dei finanziamenti, meccanismi di reclamo per i terzi, audit, controlli antifrode e collaborazione obbligatoria con Commissione, OLAF, Corte dei conti ed EPPO. Il testo richiama anche il rispetto delle norme UE su appalti, protezione dei dati, aiuti di Stato e condizionalità per la protezione del bilancio.

Abrogazioni e continuità normativa

Il regolamento sostituisce e abroga una serie di strumenti precedenti, tra cui il regolamento (UE) 2017/1601, il regolamento (CE, Euratom) n. 480/2009 e la decisione n. 466/2014/UE, con norme transitorie per garantire continuità di finanziamento e gestione delle garanzie esistenti. Si applica dal 1 gennaio 2021 e entra in vigore alla pubblicazione in GUUE.