Cassazione Civile, Sentenza n. 10736/2020 del 05/06/2020

Esito

La controversia

La controversia riguardava forniture di prodotti diagnostici effettuate dalla società ricorrente in favore dell’azienda ospedaliera nel periodo 2000-2007. Per il credito di euro 67.376,66 la fornitrice aveva ottenuto il decreto ingiuntivo n. 291/2009. Il Tribunale di Roma, con sentenza n. 2286 depositata il 1° febbraio 2013, revocò il decreto ingiuntivo, ritenendo nullo per difetto della forma scritta richiesta ad substantiam il rapporto contrattuale dedotto in giudizio. L’appello della fornitrice fu dichiarato inammissibile dalla Corte d’appello di Roma con ordinanza ai sensi dell’art. 348-bis c.p.c. La società ricorse per cassazione con cinque motivi: 1) sostenne che il contratto si fosse validamente perfezionato per iscritto a distanza, mediante gli ordinativi dell’ente, quali proposte, e i documenti di trasporto della fornitrice, quali accettazioni, invocando l’art. 17 del R.D. n. 2240/1923 e l’art. 1326 c.c.; 2) censurò il mancato esercizio dei poteri di acquisizione d’ufficio ex artt. 210 e 213 c.p.c. della documentazione sull’affidamento e sull’esecuzione della fornitura, richiamando anche la propria istanza di accesso agli atti rimasta senza risposta; 3) dedusse che, pur essendo nullo il contratto, avrebbero dovuto esserle riconosciuti gli interessi per il ritardato pagamento, anche per evitare un ingiustificato arricchimento dell’ente, poiché la prestazione era già stata eseguita e non era restituibile; 4) invocò il diritto agli interessi moratori automatici ai sensi del D.Lgs. n. 231/2002; 5) contestò l’affermazione secondo cui gli interessi richiesti sarebbero anteriori all’entrata in vigore di tale disciplina, sostenendo che la maggior parte delle forniture era successiva all’8 agosto 2002.

La decisione

La Corte di cassazione ha rigettato tutti i motivi. Ha confermato che i contratti della pubblica amministrazione richiedono la forma scritta a pena di nullità e che, fuori dai casi eccezionali previsti dalla legge per la conclusione a distanza con ditte commerciali, gli ordinativi e i documenti di trasporto non sostituiscono il contratto consacrato nella forma richiesta; la volontà dell’ente deve risultare dall’atto contrattuale e non può essere integrata da comportamenti concludenti. Ha inoltre escluso che il giudice fosse tenuto ad acquisire d’ufficio documenti relativi all’affidamento e all’esecuzione, poiché la nullità per difetto della forma scritta, posta a tutela di interessi generali, è rilevabile d’ufficio e non sanabile. Ha respinto congiuntamente i motivi terzo, quarto e quinto: dichiarata la nullità del contratto, non sussisteva il titolo contrattuale necessario per riconoscere gli interessi moratori richiesti, compresi quelli previsti dal D.Lgs. n. 231/2002; per questi ultimi, il diritto presuppone la conclusione, dopo l’8 agosto 2002, di un contratto scritto con il quale l’ente pubblico abbia assunto l’obbligo di remunerare le prestazioni alle condizioni e nei limiti stabiliti. La fornitrice è stata condannata alle spese del giudizio di legittimità, liquidate in euro 5.600, di cui euro 200 per esborsi, oltre spese generali del 15% e accessori di legge. La Corte ha dato atto dei presupposti processuali per il versamento dell’ulteriore contributo unificato, ove dovuto.

Norme richiamate

• R.D. n. 2240/1923, art. 17

  I contratti conclusi dalla P.A., richiedendo la forma scritta “ad substantiam”, devono essere consacrati in un unico documento, salvo che la legge ne autorizzi espressamente la conclusione a distanza, a mezzo di corrispondenza, come nell’ipotesi eccezionale, prevista dal R.D. n. 2240 del 1923, art. 17, di contratti conclusi con ditte commerciali, sicchè, nel caso di appalto di opere pubbliche, per il quale sono necessari accordi specifici e complessi, va escluso – ove si eccettui la limitatissima ipotesi di modificazione della base contrattuale propria dell’appalto in variante, per cui è sufficiente il rispetto delle condizioni previste dalla L. n. 2248 del 1865, art. 342, all. F, ossia l’ordine del direttore dei lavori e l’approvazione dell’ente pubblico – che il consenso possa formarsi tramite scritti successivi atteggiantisi come proposta ed accettazione fra assenti, atteso che, per opere con rilevanti corrispettivi e spese a carico delle casse pubbliche, occorre avere certezza dell’esatta consistenza ed articolazione dei lavori, nonchè delle risorse stanziate per il loro pagamento, con forme e tempi precisamente stabiliti.

  La conclusione a distanza mediante corrispondenza costituisce un’eccezione ammessa dalla legge per i contratti con ditte commerciali; al di fuori delle ipotesi autorizzate, il requisito della forma scritta ad substantiam impone che il contratto della P.A. sia consacrato in un unico documento.

• R.D. n. 2440/1923, art. 17

  Il giudice, qualora riscontri vizio della forma scritta prescritta “ad substantiam” in violazione del R.D. n. 2440 del 1923, art. 17, trattandosi di contratto stipulato dalla P.A., deve rilevare d’ufficio la nullità insuscettibile di qualsiasi forma di sanatoria, perchè tale invalidità negoziale è prevista a protezione degli interessi generali della collettività, quale strumento di garanzia del regolare svolgimento dell’attività amministrativa e di tutela delle risorse pubbliche, in attuazione dei principi costituzionali di imparzialità e buon andamento della P.A., di cui all’art. 97 Cost..

  La mancanza della forma scritta prescritta per i contratti della P.A. determina una nullità rilevabile d’ufficio e non sanabile, posta a tutela degli interessi generali, del regolare svolgimento dell’attività amministrativa e delle risorse pubbliche.

• artt. 1362 ss. c.c.

  In tema di contratti degli enti pubblici, stante il requisito della forma scritta imposto a pena di nullità per la stipulazione di tali contratti, la volontà degli enti predetti dev’essere desunta esclusivamente dal contenuto dell’atto, interpretato secondo i canoni ermeneutici di cui agli artt. 1362 c.c. e segg., non potendosi fare ricorso alle deliberazioni degli organi competenti, le quali, essendo atti estranei al documento contrattuale, assumono rilievo ai soli fini del procedimento di formazione della volontà, attenendo alla fase preparatoria del negozio e risultando pertanto prive di valore interpretativo o ricognitivo delle clausole negoziali, a meno che non siano espressamente richiamate dalle parti; nè può aversi riguardo, per la determinazione della comune intenzione delle parti ex art. 1362 c.c., comma 2, alle deliberazioni adottate da uno degli enti successivamente alla conclusione del contratto ed attinenti alla fase esecutiva del rapporto, in quanto aventi carattere unilaterale.

  La volontà contrattuale dell’ente pubblico deve essere ricostruita dal contenuto del documento contrattuale secondo i canoni legali di interpretazione. Deliberazioni preparatorie o successive, estranee al documento, non possono integrare o interpretare le clausole, salvo che siano espressamente richiamate dalle parti.

• art. 97 Cost.

  Il giudice, qualora riscontri vizio della forma scritta prescritta “ad substantiam” in violazione del R.D. n. 2440 del 1923, art. 17, trattandosi di contratto stipulato dalla P.A., deve rilevare d’ufficio la nullità insuscettibile di qualsiasi forma di sanatoria, perchè tale invalidità negoziale è prevista a protezione degli interessi generali della collettività, quale strumento di garanzia del regolare svolgimento dell’attività amministrativa e di tutela delle risorse pubbliche, in attuazione dei principi costituzionali di imparzialità e buon andamento della P.A., di cui all’art. 97 Cost..

  La forma scritta richiesta per i contratti della P.A. è collegata alla tutela dei principi di imparzialità e buon andamento, nonché alla protezione delle risorse pubbliche.

• artt. 210 e 213 c.p.c.

  Non sussiste pertanto violazione degli artt. 210 e 213 c.p.c., da parte del giudice che non ha disposto d’ufficio la produzione della documentazione relativa all’affidamento ed all’esecuzione del contratto di fornitura.

  Il mancato esercizio dei poteri di acquisizione o richiesta documentale d’ufficio non viola gli artt. 210 e 213 c.p.c. quando è stata rilevata la nullità del contratto della P.A. per difetto della forma scritta.

• D.Lgs. n. 231/2002, artt. 1, 2, 3 e 4

  Nel caso di prestazioni sanitarie erogate, in favore dei fruitori del servizio, da strutture private preaccreditate con lo Stato, il diritto di queste ultime a vedersi corrispondere dal soggetto pubblico gli interessi di mora, nella misura prevista dal D.Lgs. n. 231 del 2002, sorge soltanto qualora, in data successiva all’8 agosto 2002, sia stato concluso, tra l’Ente pubblico competente e la struttura, un contratto avente forma scritta a pena di nullità, con il quale l’Ente abbia assunto l’obbligo, nei confronti della struttura privata, di retribuire, alle condizioni e nei limiti ivi indicati, determinate prestazioni di cura da essa erogate.

  Il diritto agli interessi moratori previsti dal decreto sorge, per le prestazioni considerate dal principio richiamato, solo se dopo l’8 agosto 2002 sia stato concluso un contratto scritto a pena di nullità che assuma l’obbligo di remunerare le prestazioni alle condizioni e nei limiti pattuiti.

• D.Lgs. n. 231/2002, art. 11

  Nel caso di prestazioni sanitarie erogate, in favore dei fruitori del servizio, da strutture private preaccreditate con lo Stato, il diritto di queste ultime a vedersi corrispondere dal soggetto pubblico gli interessi di mora, nella misura prevista dal D.Lgs. n. 231 del 2002, sorge soltanto qualora, in data successiva all’8 agosto 2002, sia stato concluso, tra l’Ente pubblico competente e la struttura, un contratto avente forma scritta a pena di nullità, con il quale l’Ente abbia assunto l’obbligo, nei confronti della struttura privata, di retribuire, alle condizioni e nei limiti ivi indicati, determinate prestazioni di cura da essa erogate.

  La disciplina degli interessi moratori non consente di prescindere dall’esistenza del titolo contrattuale scritto richiesto: la prestazione e il ritardo nel pagamento, da soli, non fondano il diritto agli interessi in mancanza del contratto avente i requisiti indicati.

• D.P.R. n. 115/2002, art. 13, comma 1-quater

  Ai sensi del D.P.R. 30 maggio 2002, n. 115, art. 13, comma 1 quater, ricorrono i presupposti processuali per il versamento da parte del ricorrente dell’ulteriore importo a titolo di contributo unificato pari a quello, ove dovuto, per il ricorso a norma dello stesso art. 13, comma 1 bis.

  In caso di rigetto del ricorso, la Corte dà atto della sussistenza dei presupposti processuali per il versamento dell’ulteriore contributo unificato, pari a quello dovuto per il ricorso, ove dovuto.

Massime di principio

• I contratti stipulati dalla pubblica amministrazione richiedono la forma scritta ad substantiam; salvo le ipotesi eccezionali espressamente autorizzate dalla legge, devono essere consacrati in un unico documento e non possono perfezionarsi mediante comportamenti concludenti o scambio di scritti successivi configurati come proposta e accettazione tra assenti.
• La nullità del contratto della pubblica amministrazione per difetto della forma scritta è rilevabile d’ufficio e non è sanabile, poiché la forma tutela interessi generali, il regolare svolgimento dell’attività amministrativa e le risorse pubbliche.
• La volontà contrattuale della pubblica amministrazione deve essere desunta dal contenuto dell’atto scritto e interpretata secondo i canoni legali; deliberazioni estranee al documento non integrano né interpretano le clausole, salvo espresso richiamo delle parti.
• Il giudice che rileva la nullità del contratto della pubblica amministrazione per difetto della forma scritta non è tenuto, per ciò solo, ad acquisire d’ufficio la documentazione relativa all’affidamento e all’esecuzione del rapporto.
• Gli interessi moratori previsti dal D.Lgs. n. 231/2002 non spettano in assenza del contratto scritto che costituisca il titolo dell’obbligo di pagamento; per il principio richiamato, il diritto sorge soltanto quando il contratto sia stato concluso dopo l’8 agosto 2002 e determini l’obbligo, le condizioni e i limiti della remunerazione.

Come è indicizzato