Direttiva 2017/1852

Direttiva (UE) 2017/1852 sui meccanismi di risoluzione delle controversie in materia fiscale nell’Unione europea

La direttiva istituisce un quadro comune per risolvere in modo efficace e tempestivo le controversie fiscali transfrontaliere tra Stati membri, in particolare quelle che generano doppia imposizione. Il legislatore europeo evidenzia, nei considerando, che la frammentazione degli accordi bilaterali e i limiti dell’assetto previgente possono creare oneri fiscali eccessivi, incertezza del diritto e ostacoli agli investimenti e alla crescita.

Obiettivi e logica della direttiva

L’obiettivo è garantire una risoluzione effettiva delle controversie sull’interpretazione e applicazione degli accordi o convenzioni contro la doppia imposizione e della convenzione 90/436/CEE sull’arbitrato. La direttiva mira a creare una procedura armonizzata, trasparente e sostenibile, che parta da una fase amichevole tra autorità competenti e, se necessario, sfoci in una fase di risoluzione della controversia con l’intervento di una commissione consultiva o di un organismo alternativo.

Ambito di applicazione

La disciplina riguarda le controversie tra Stati membri relative a reddito e, ove applicabile, capitale, disciplinate da accordi o convenzioni fiscali bilaterali o dalla convenzione sull’arbitrato dell’Unione. I destinatari procedurali sono i soggetti interessati, ossia le persone, incluse le persone fisiche, residenti fiscalmente in uno Stato membro e direttamente incise dalla questione controversa. Le considerazioni iniziali e le disposizioni speciali segnalano una particolare attenzione alla riduzione degli oneri amministrativi per privati, microimprese e PMI.

Definizioni rilevanti

L’articolo 2 definisce, tra l’altro:

• l’"autorità competente", quale autorità designata dallo Stato membro;
• il "tribunale competente", quale organo giurisdizionale o altro organo designato;
• la "doppia imposizione", come applicazione da parte di due o più Stati membri delle imposte previste dall’accordo/convenzione sul medesimo reddito o capitale, con conseguente onere aggiuntivo, aumento delle imposte o riduzione/annullamento di perdite;
• il "soggetto interessato", quale persona residente fiscalmente in uno Stato membro la cui imposizione è direttamente incisa.

I termini non definiti nella direttiva rinviano, in primo luogo, all’accordo o convenzione applicabile e, in subordine, al diritto fiscale interno dello Stato membro interessato.

Reclamo del soggetto interessato

Il meccanismo si attiva con un reclamo da presentare a ciascuna autorità competente degli Stati membri interessati entro 3 anni dalla prima notifica dell’azione che ha dato o darà luogo alla questione controversa. Il reclamo deve essere presentato simultaneamente con le medesime informazioni e in una lingua accettata dallo Stato membro interessato.

L’articolo 3 richiede un contenuto informativo molto dettagliato, comprendente, in sintesi:

• identificazione dei soggetti interessati e di eventuali altre persone coinvolte;
• periodi d’imposta interessati;
• descrizione dei fatti, della struttura dell’operazione e delle relazioni tra le parti;
• natura e data delle azioni che hanno generato la controversia;
• riferimenti alle imposte riscosse o da riscuotere e agli importi nelle valute interessate;
• indicazione delle norme nazionali e dell’accordo/convenzione applicabile;
• spiegazione delle ragioni della controversia;
• indicazione di eventuali giudizi o ricorsi già avviati;
• impegno a collaborare con le autorità;
• copia della decisione fiscale finale o di documenti equivalenti;
• informazioni su eventuali altre procedure amichevoli o di risoluzione delle controversie;
• eventuali informazioni supplementari richieste dalle autorità.

Le autorità competenti accusano ricevuta entro 2 mesi. Possono richiedere informazioni supplementari entro 3 mesi dal ricevimento del reclamo; il contribuente risponde entro 3 mesi. La decisione sull’accettazione o sul rigetto va adottata entro 6 mesi dal reclamo o dalle informazioni supplementari, se successive. Ciascuna autorità può anche chiudere unilateralmente la questione entro lo stesso termine.

Procedura amichevole

Se il reclamo è accolto, le autorità competenti devono cercare una soluzione in procedura amichevole entro 2 anni dall’ultima notifica della decisione di accoglimento. Il termine può essere prorogato di 1 anno su richiesta motivata di una autorità competente.

L’accordo raggiunto è notificato al soggetto interessato con decisione vincolante per l’autorità e applicabile dal contribuente solo se questi la accetta e rinuncia ai mezzi di impugnazione, ove applicabili. Se un contenzioso nazionale è già in corso, il contribuente deve dimostrare, entro 60 giorni dalla notifica, di aver avviato le misure necessarie per chiuderlo. In mancanza di accordo entro il termine, le autorità informano il soggetto interessato dei motivi generali del mancato esito.

Rigetto del reclamo e ricorso interno

L’articolo 5 consente il rigetto del reclamo se:

• mancano le informazioni richieste;
• non esiste una vera questione controversa;
• il reclamo è stato presentato oltre il termine di 3 anni.

Se un’autorità non decide nel termine, il reclamo si considera accolto. Se tutte le autorità rigettano il reclamo, il soggetto interessato può impugnare la decisione secondo il diritto nazionale. La direttiva precisa che, se il contribuente esercita il ricorso interno, l’accesso alla fase di cui all’articolo 6 è condizionato alle regole processuali nazionali e allo stato del giudizio.

Commissione consultiva e intervento dell’organo di nomina

La commissione consultiva può essere richiesta dal soggetto interessato in due casi principali: rigetto del reclamo da parte di almeno una, ma non di tutte, le autorità competenti; oppure mancato accordo in procedura amichevole entro il termine di 2 anni. La richiesta deve essere presentata entro 50 giorni dalla notifica rilevante o dalla decisione giudiziale pertinente. La commissione deve essere istituita entro 120 giorni.

Se la commissione non viene istituita nei termini, oppure se una o più autorità non nominano correttamente le personalità indipendenti, il soggetto interessato può rivolgersi a un tribunale competente o a un organo di nomina nazionale. La procedura di nomina deve rispettare, per quanto possibile, le regole nazionali sull’arbitrato civile e commerciale.

Composizione e indipendenza della commissione

La commissione consultiva comprende:

• un presidente;
• un rappresentante di ciascuna autorità competente interessata, aumentabile a due per accordo;
• una personalità indipendente nominata da ciascuno Stato membro interessato, aumentabile a due per accordo.

Le personalità indipendenti devono essere effettivamente indipendenti e imparziali. Sono previste specifiche cause di opposizione alla nomina, tra cui rapporti con amministrazioni fiscali interessate, partecipazioni o rapporti professionali con i soggetti interessati, assenza di garanzie di obiettività e prestazione di consulenza fiscale professionale. Le nomine e le sostituzioni sono disciplinate dall’elenco delle personalità indipendenti tenuto a livello UE.

Elenco delle personalità indipendenti

Ogni Stato membro deve nominare almeno 3 persone competenti, indipendenti e imparziali, comunicandone i nominativi alla Commissione insieme a qualifiche, esperienza e possibili conflitti di interesse. La Commissione mantiene e aggiorna l’elenco online. Gli Stati membri devono inoltre disporre procedure interne per rimuovere dall’elenco chi non sia più indipendente; le obiezioni alla permanenza nell’elenco sono gestite con un procedimento che coinvolge la Commissione e lo Stato membro che ha effettuato la nomina.

Commissione per la risoluzione alternativa delle controversie

Gli Stati membri possono sostituire la commissione consultiva con una commissione per la risoluzione alternativa delle controversie, anche in forma permanente. Questa può utilizzare tecniche diverse, compresa la procedura arbitrale con "offerta finale". Salvo diversa disciplina nelle norme di funzionamento, si applicano le regole sugli articoli 12 e 13.

Norme di funzionamento, prove, costi e riservatezza

Entro il periodo di 120 giorni, le autorità competenti devono notificare ai soggetti interessati le norme di funzionamento, la data del parere e i riferimenti giuridici applicabili. Tali norme devono regolare, tra l’altro, il mandato, la forma dell’organo, il calendario, la composizione, la partecipazione del contribuente e di terzi, gli scambi di memorie e prove, le spese e gli aspetti logistici.

Se le norme non sono complete o non sono notificate, la Commissione adotta norme standard mediante atti di esecuzione; in difetto, le personalità indipendenti e il presidente completano le regole e le trasmettono ai soggetti interessati entro 2 settimane dalla costituzione dell’organo.

I costi della procedura sono, in linea generale, ripartiti equamente tra gli Stati membri; il compenso delle personalità indipendenti è limitato a 1.000 EUR al giorno per persona per ogni giorno di riunione. Le spese del contribuente non sono a carico degli Stati membri. In caso di ritiro del reclamo o di rigetto ritenuto giustificato dalla commissione, le spese possono essere poste a carico del soggetto interessato previo accordo tra le autorità.

Le personalità indipendenti e gli altri membri sono tenuti al segreto professionale. Anche i soggetti interessati e i loro rappresentanti devono mantenere riservate le informazioni ricevute; gli Stati membri devono prevedere sanzioni per la violazione di tali obblighi.

Parere dell’organo e decisione finale

La commissione consultiva o alternativa deve emettere il parere entro 6 mesi dalla sua istituzione, prorogabili di 3 mesi. Il parere si fonda sull’accordo o convenzione applicabile e sulle eventuali norme nazionali pertinenti; è adottato a maggioranza semplice e, in caso di parità, decide il voto del presidente.

Le autorità competenti devono raggiungere un accordo finale entro 6 mesi dalla notifica del parere. Possono discostarsene, ma se non raggiungono un accordo restano vincolate dal parere. La decisione finale deve essere notificata senza indugio al soggetto interessato; se ciò non avviene entro 30 giorni dalla decisione, il contribuente può adire il tribunale dello Stato di residenza per ottenerla. La decisione finale è vincolante, non costituisce precedente e si attua se il soggetto interessato l’accetta e rinuncia ai rimedi interni entro 60 giorni.

Rapporti con i procedimenti nazionali e limiti di accesso

La direttiva non impedisce che la questione sia già divenuta definitiva nel diritto interno, né impedisce agli Stati membri di avviare o proseguire procedimenti giudiziari o sanzionatori nazionali sugli stessi fatti. Se il contribuente utilizza rimedi interni, i termini della direttiva decorrono solo dalla definitività o dalla conclusione del procedimento.

Se esiste una decisione giudiziale nazionale e il diritto interno non consente di derogare a tale decisione, sono previste regole specifiche per interrompere la procedura amichevole o, a seconda del momento in cui interviene la decisione, anche la fase di risoluzione. Inoltre, la presentazione del reclamo pone fine a eventuali altre procedure amichevoli o di risoluzione in corso sulla medesima questione.

Gli Stati membri possono rifiutare l’accesso alla procedura di risoluzione delle controversie nei casi in cui siano state irrogate sanzioni per frode fiscale, dolo o grave negligenza; se procedimenti potenzialmente sanzionatori sono pendenti, la procedura può essere sospesa. È inoltre possibile rifiutare l’accesso, caso per caso, quando la questione non comporta doppia imposizione.

Regole speciali per persone fisiche e piccole realtà

Per persone fisiche e soggetti che non sono grandi imprese e non fanno parte di un grande gruppo, la presentazione di reclami, risposte, ritiri e richieste può avvenire esclusivamente presso l’autorità competente dello Stato di residenza. Tale autorità deve poi trasmettere le comunicazioni alle altre autorità interessate entro 2 mesi, con effetto equivalente alla presentazione presso tutti gli Stati coinvolti.

Pubblicità delle decisioni e ruolo della Commissione

I pareri devono essere scritti. Le decisioni finali possono essere pubblicate integralmente solo con il consenso di tutti i soggetti interessati; in mancanza, si pubblica una sintesi contenente, almeno, descrizione del problema, oggetto, data, periodi d’imposta, base giuridica, settore industriale, risultato finale e metodo arbitrale utilizzato. Il contribuente può chiedere, entro 60 giorni dalla ricezione delle informazioni da pubblicare, di escludere dati riservati o contrari all’ordine pubblico.

La Commissione mantiene gli elenchi delle autorità competenti e delle personalità indipendenti e un registro centrale delle informazioni pubblicate. Gli Stati membri comunicano alla Commissione le misure adottate per sanzionare la violazione della riservatezza.

Recepimento, entrata in vigore e applicazione temporale

Gli Stati membri devono recepire la direttiva entro il 30 giugno 2019. Le misure nazionali devono contenere un riferimento alla direttiva o essere corredate da tale riferimento alla pubblicazione ufficiale.

La direttiva è entrata in vigore il ventesimo giorno successivo alla pubblicazione in Gazzetta ufficiale e si applica ai reclami presentati dal 1° luglio 2019 in relazione a questioni controverse su redditi o capitali percepiti in esercizi fiscali iniziati il 1° gennaio 2018 o successivamente. Gli Stati membri possono tuttavia accordarsi per un’applicazione anticipata anche ai reclami anteriori o agli esercizi precedenti.

Riesame della direttiva

La Commissione deve valutare l’attuazione della direttiva entro il 30 giugno 2024 e presentare una relazione al Consiglio, eventualmente accompagnata da una proposta legislativa.