Sentenza n. 1505/2026 - Venezia, Sezione 3

Esito

La controversia

Il ricorrente ha impugnato la revoca del nulla osta rilasciato nell’ambito della procedura dei flussi per lavoro stagionale. Il primo motivo deduceva la violazione degli artt. 7 e 97 Cost. per mancata comunicazione di avvio del procedimento nei confronti del lavoratore e conseguente lesione della partecipazione procedimentale. Il secondo motivo qualificava la revoca come annullamento d’ufficio e lamentava la violazione dell’art. 21-nonies l. 241/1990, per mancata indicazione di un interesse pubblico concreto e attuale e per omessa ponderazione dell’affidamento derivante dal rilascio del nulla osta, dall’ingresso in Italia e dall’attività lavorativa svolta. Il terzo motivo censurava la carenza, perplessità e contraddittorietà della motivazione, l’omessa valutazione delle memorie e della documentazione prodotta e la violazione del giusto procedimento. In particolare, il ricorrente sosteneva che i contratti di assunzione e le comunicazioni UNILAV avessero superato le carenze relative alla proposta contrattuale, che fossero stati prodotti i certificati di idoneità alloggiativa, che l’attività agricola non richiedesse una sede stabile e che, in caso di incompetenza territoriale, la pratica dovesse essere trasferita allo Sportello Unico competente. L’Amministrazione sosteneva invece che il nulla osta fosse stato rilasciato in via accelerata, prima dell’acquisizione delle informazioni sugli elementi ostativi, e che i successivi controlli avessero evidenziato carenze documentali e sostanziali non superate: mancanza di effettiva sede o luogo di impiego nella provincia, mancata prova del domicilio dei lavoratori, incompletezza dell’accordo di lavoro e mancata dimostrazione dell’idoneità alloggiativa.

La decisione

Il TAR ha respinto il ricorso. Quanto alla partecipazione procedimentale, ha rilevato che il preavviso del 14 luglio 2025 era rivolto sia al datore di lavoro sia al lavoratore, individuava l’istanza, il nulla osta e le ragioni ostative, ed era stato inviato ai domicili eletti sul portale. In ogni caso, il contraddittorio si era effettivamente svolto mediante plurime memorie e integrazioni documentali del datore di lavoro; il ricorrente non ha indicato quale ulteriore apporto concreto sarebbe stato impedito. La censura relativa alla mancata valutazione delle osservazioni è stata respinta perché il provvedimento aveva esaminato i solleciti istruttori, l’adempimento solo parziale e l’insufficienza delle integrazioni, mentre il ricorrente si era limitato a richiamare l’esistenza di documenti senza dimostrarne la completezza e verificabilità. Il TAR ha escluso che la revoca fosse un annullamento d’ufficio ex art. 21-nonies l. 241/1990: la fattispecie è disciplinata dall’art. 42, comma 2, d.l. 73/2022, che consente il rilascio anticipato del nulla osta prima della verifica degli elementi ostativi e impone la revoca quando tali elementi emergano successivamente. La revoca costituisce quindi effetto legale dell’accertamento di carenze originarie e non richiede una nuova ponderazione discrezionale dell’interesse pubblico con l’affidamento del destinatario. L’ingresso in Italia, l’assunzione e lo svolgimento dell’attività lavorativa non sanano la mancanza originaria dei requisiti. La sentenza precedente sul silenzio aveva imposto soltanto la conclusione del procedimento, senza riconoscere il diritto alla conferma del nulla osta né risolvere le questioni sulla competenza territoriale, sulla documentazione contrattuale o sull’alloggio. Il terzo motivo è stato respinto perché la motivazione, anche per relationem, era ampia, specifica e conoscibile: indicava il difetto di radicamento territoriale, la mancata prova del domicilio o della residenza dei lavoratori, l’incompletezza dell’accordo individuale e l’insufficienza della prova sull’idoneità alloggiativa. L’appalto in una provincia non dimostra da solo l’esistenza di una sede aziendale o di un luogo stabile ed effettivo di impiego. Anche per il lavoro agricolo, la mobilità non elimina l’obbligo di indicare e documentare il luogo della prestazione, la durata dei lavori e le concrete modalità di utilizzazione del personale. I contratti e le comunicazioni UNILAV formati dopo l’ingresso non sostituiscono la proposta contrattuale completa richiesta per il rilascio del nulla osta; analogamente, la dichiarazione di produrre successivamente la documentazione non colma il deficit originario. La disponibilità generica di alloggi ad uso foresteria non prova l’idoneità alloggiativa del singolo lavoratore. È stata esclusa anche la sussistenza di un obbligo di trasferimento d’ufficio della pratica, poiché la questione territoriale non era l’unica ragione della revoca e permanevano autonome carenze contrattuali e alloggiative. Il TAR ha inoltre revocato l’ammissione al patrocinio a spese dello Stato, ritenendo manifestamente infondate le ragioni del ricorso, e ha condannato il ricorrente alle spese di lite, liquidate in euro 1.000. Ha infine disposto la trasmissione della sentenza all’Ordine degli Avvocati per le valutazioni relative al possibile frazionamento di controversie sostanzialmente identiche.

Norme richiamate

• art. 42, comma 2, d.l. 73/2022, convertito dalla l. 122/2022

  consente il rilascio del nulla osta anche in difetto della preventiva acquisizione delle informazioni relative agli elementi ostativi e stabilisce che, ove tali elementi emergano successivamente, ne conseguano la revoca del nulla osta e del visto d’ingresso

  La revoca del nulla osta rilasciato in via accelerata è conseguenza legale dell’accertamento successivo di carenze originarie e non costituisce annullamento d’ufficio discrezionale.

• artt. 22 e 24 d.lgs. 286/1998

  Gli elementi ostativi all’ingresso e all’instaurazione del rapporto di lavoro possono essere verificati successivamente al rilascio anticipato del nulla osta; il loro accertamento comporta la revoca del titolo.

• art. 22, comma 2, d.lgs. 286/1998

  la domanda deve essere corredata dagli elementi essenziali del rapporto proposto, inclusi quelli necessari a verificare la congruità delle condizioni contrattuali e l’impegno del datore di lavoro al pagamento delle spese di rimpatrio

  La domanda di nulla osta deve contenere una proposta contrattuale completa, individualizzata e verificabile; documenti formati successivamente all’ingresso non sostituiscono le carenze originarie.

• art. 30-bis, commi 1 e 7, d.P.R. 394/1999

  consente di radicare la competenza dello Sportello Unico anche con riguardo al luogo in cui la prestazione lavorativa dovrà essere resa

  Il luogo della prestazione può fondare la competenza territoriale dello Sportello Unico solo se effettivo e adeguatamente documentato.

• art. 21-nonies l. 241/1990

  Non si applica alla revoca speciale conseguente al controllo successivo dei nulla osta rilasciati in via accelerata, perché tale revoca non richiede la ponderazione dell’interesse pubblico e dell’affidamento propria dell’annullamento d’ufficio.

• artt. 7 e 10-bis l. 241/1990

  La partecipazione è assicurata quando il destinatario riceve una comunicazione contenente l’oggetto del procedimento e le ragioni ostative; le osservazioni devono essere considerate, ma la loro mera presentazione non dimostra il superamento delle carenze istruttorie.

• artt. 74, comma 2, e 136, comma 2, d.P.R. 115/2002

  L’ammissione al patrocinio a spese dello Stato deve essere revocata quando, all’esito del giudizio, emerga la manifesta infondatezza delle ragioni fatte valere.

Massime di principio

• Quando un nulla osta al lavoro è rilasciato in via accelerata prima dell’acquisizione delle informazioni sugli elementi ostativi, il successivo accertamento di carenze originarie comporta la revoca prevista dalla disciplina speciale; tale revoca non è un annullamento d’ufficio ex art. 21-nonies l. 241/1990 e non richiede una nuova ponderazione dell’interesse pubblico con l’affidamento del destinatario.
• Il rilascio anticipato del nulla osta non consolida la posizione del lavoratore se, nei controlli successivi, risultano insussistenti sin dall’origine i requisiti per l’ingresso e l’instaurazione del rapporto di lavoro; l’ingresso, l’assunzione e l’attività lavorativa successiva non sanano le carenze originarie.
• La competenza territoriale dello Sportello Unico può essere fondata sul luogo in cui deve essere resa la prestazione lavorativa soltanto quando tale luogo sia effettivo e adeguatamente documentato. La mera esistenza di appalti o di attività operative occasionali in una provincia non prova, da sola, il radicamento territoriale richiesto.
• La domanda di nulla osta deve contenere una proposta contrattuale completa, individualizzata e verificabile, con gli elementi essenziali del rapporto di lavoro. Contratti di assunzione, comunicazioni UNILAV o altra documentazione formati dopo l’ingresso del lavoratore non sostituiscono la proposta completa richiesta nella fase originaria.
• La generica disponibilità di alloggi o di strutture ad uso foresteria non dimostra l’idoneità alloggiativa del singolo lavoratore se manca un collegamento puntuale tra il lavoratore e la sistemazione dichiarata.
• La motivazione per relationem è legittima quando l’atto richiamato è conoscibile dall’interessato e indica in modo puntuale i presupposti di fatto e le ragioni giuridiche della decisione; in presenza di più ragioni autonome e sufficienti, la resistenza di una sola di esse è idonea a sostenere il provvedimento.

Come è indicizzato