Sentenza n. 3006/2026 - Consiglio Di Stato, Sezione 3

Esito

La controversia

L'ente religioso ha impugnato la sentenza del TAR Lazio che aveva respinto il ricorso contro il diniego del Ministero della Salute relativo all'autorizzazione all'uso controllato del Santo Daime, bevanda ottenuta dalla diluizione dell'ayahuasca, contenente sostanze psicoattive inserite nella tabella I del d.P.R. n. 309/1990. L'appellante ha dedotto la violazione e falsa applicazione degli artt. 17 e seguenti del d.P.R. n. 309/1990, dell'art. 10-bis l. n. 241/1990 e l'eccesso di potere per difetto di istruttoria, carenza dei presupposti, illogicità e contraddittorietà. Ha sostenuto che il Santo Daime, per effetto della diluizione prevista da un apposito Protocollo, non sarebbe tossico né stupefacente e sarebbe sicuro per la salute e l'ordine pubblico; che il diniego sarebbe stato fondato soltanto sulla non autorizzabilità ex art. 17 e che il TAR avrebbe integrato postumamente la motivazione; che non sussisterebbero rischi di interazione con farmaci; che l'uso religioso controllato sarebbe possibile anche fuori dall'ambito sanitario; che avrebbe dovuto essere considerata, quale tertium comparationis, l'autorizzazione concessa a un'impresa per l'impiego di foglie di coca nella produzione di liquori; che sarebbe illegittimo il riferimento al trattamento di dati sanitari ai sensi dell'art. 9 del regolamento UE n. 679/2016; e che sarebbe necessario disporre un'istruttoria sulle quantità di alcaloidi, sui dosaggi e sulle possibili interazioni. Con un secondo motivo ha dedotto l'incostituzionalità degli artt. 2, 17, 26, 36 e 50 del d.P.R. n. 309/1990 per violazione degli artt. 2, 3, 8 e 19 Cost., prospettando la necessità di un'interpretazione costituzionalmente orientata o, in subordine, di una questione di legittimità costituzionale. Il Ministero della Salute ha proposto appello incidentale, contestando la qualificazione operata dal TAR dell'art. 17 come norma astrattamente applicabile all'uso controllato per finalità religiose e sostenendo che il d.P.R. n. 309/1990 non contemplerebbe un'autorizzazione generale all'impiego di sostanze stupefacenti.

La decisione

Il Consiglio di Stato ha respinto sia l'appello principale sia quello incidentale e ha confermato la sentenza del TAR, integrandone la motivazione. Quanto all'appello incidentale, ha rilevato anzitutto il difetto di soccombenza del Ministero, poiché il dispositivo della sentenza di primo grado era favorevole all'amministrazione e l'impugnazione riguardava soltanto la motivazione. Ha comunque esaminato le relative argomentazioni nella qualificazione della fattispecie e ha ritenuto corretta la conclusione del TAR secondo cui l'art. 17 del d.P.R. n. 309/1990 è astrattamente applicabile anche a un impiego per finalità religiose: il riferimento all'impiego non è subordinato a una specifica finalità e l'espressione "a qualsiasi titolo" riguarda il commercio, non esclude gli altri impieghi. Un'interpretazione che consentisse l'impiego lucrativo ma non quello religioso sarebbe inoltre costituzionalmente irragionevole. Tuttavia, il regime autorizzatorio deve essere letto congiuntamente all'art. 36 del medesimo d.P.R., il quale presuppone, per l'impiego di sostanze tabellate, il coinvolgimento di un soggetto autorizzato all'esercizio di un'officina farmaceutica. Tale requisito garantisce che l'impiego avvenga in un contesto rigorosamente controllato e consente il bilanciamento tra libertà religiosa e tutela della salute. Nel caso concreto, il Santo Daime è un derivato dell'ayahuasca e la sua concentrazione può variare da lotto a lotto, trattandosi di un decotto vegetale. Il Protocollo predisposto dall'ente religioso è un atto unilaterale e privato e il mero impegno a rispettarlo non offre garanzie sufficienti, rigorose e verificabili circa l'uniformità della composizione e l'assenza di effetti psicotropi o nocivi. La distinzione tra ayahuasca e Santo Daime, fondata sulla diluizione, non è sufficiente a superare tale rischio. È stata ritenuta infondata anche la censura relativa all'integrazione postuma della motivazione, poiché il giudice doveva verificare la conformità del diniego al paradigma normativo dell'autorizzazione in deroga, inclusi tutti i presupposti dell'art. 17, comma 5. La richiesta istruttoria è stata ritenuta non pertinente, poiché la questione decisiva non riguardava la tossicità astratta del prodotto finale, ma l'autorizzabilità della somministrazione non sanitaria e le garanzie oggettive di conformità dello stesso a uno standard sicuro. È stata esclusa la disparità di trattamento rispetto all'autorizzazione concessa per le foglie di coca, in quanto in quel caso il processo industriale, uniforme e sottoposto a controlli, conduceva a un prodotto privo di effetti stupefacenti, mentre il Santo Daime sarebbe stato preparato mediante un procedimento vegetale non adeguatamente controllabile. La questione di legittimità costituzionale è stata dichiarata irrilevante, perché la controversia riguardava le concrete modalità di esercizio del potere e non l'astratta compatibilità della disciplina; in ogni caso è stata ritenuta manifestamente infondata, poiché il sistema normativo realizza un ragionevole bilanciamento tra libertà religiosa e tutela della salute. Il Collegio ha tuttavia precisato che l'ente religioso non è in assoluto impedito dal procurarsi il Santo Daime: ciò potrebbe avvenire nel rispetto degli artt. 17, comma 5, 36 e 38 del d.P.R. n. 309/1990, attraverso una lavorazione uniforme e controllata in ambito farmaceutico, tale da rendere effettivamente il derivato privo di proprietà stupefacenti. Le spese sono state compensate per la peculiarità e delicatezza della controversia.

Norme richiamate

• art. 17 d.P.R. n. 309/1990

  obbligo di autorizzazione

  La disposizione è astrattamente applicabile anche all'impiego di sostanze stupefacenti per finalità religiose, non essendo l'impiego subordinato a una specifica finalità funzionale. L'autorizzazione resta però subordinata alle condizioni previste dalla disciplina, incluso il requisito di un impiego rigorosamente controllato.

• art. 17, comma 5, d.P.R. n. 309/1990

  condizioni alle quali il comma 5 del citato art. 17 subordina il rilascio dell'autorizzazione

  Il rilascio dell'autorizzazione in deroga presuppone il rispetto delle rigorose condizioni previste dalla norma e non può fondarsi sul mero impegno unilaterale dell'interessato a seguire un protocollo privato.

• art. 36 d.P.R. n. 309/1990

  richiede che l'autorizzazione all'impiego di sostanze incluse nelle tabelle di cui all'art. 14 presuppone che un simile impiego implichi il coinvolgimento di un soggetto autorizzato all'esercizio di officina farmaceutica

  L'impiego autorizzato di sostanze tabellate deve svolgersi attraverso un soggetto e un contesto farmaceutico idonei a garantire uniformità, controllo e sicurezza del prodotto.

• art. 38 d.P.R. n. 309/1990

  modalità di cui agli artt. 17, comma 5; 36 e 38 del d.P.R. n. 309 del 1990

  La disciplina non impedisce in assoluto l'approvvigionamento di un derivato dell'ayahuasca effettivamente privo di proprietà stupefacenti, purché ciò avvenga nel rispetto delle modalità autorizzatorie e dei controlli normativamente previsti.

• art. 10-bis l. n. 241/1990

  osservazioni procedimentali ex art.10 bis della Legge n. 241/1990

  La norma è richiamata con riferimento al provvedimento ministeriale che ha esaminato negativamente le osservazioni dell'interessato e confermato il diniego.

• art. 9 regolamento (UE) n. 679/2016

  il trattamento è disciplinato dall’art. 9 del Regolamento (UE) n. 679/2016

  Il riferimento al trattamento di dati sanitari contenuto nel Protocollo non è stato ritenuto decisivo rispetto all'ostacolo principale costituito dall'assenza di garanzie oggettive sulla sicurezza e uniformità del prodotto.

• art. 14 d.P.R. n. 309/1990

  sostanze incluse nelle tabelle di cui all’art. 14

  Il regime autorizzatorio si applica alle sostanze inserite nelle tabelle previste dalla disciplina sugli stupefacenti.

• artt. 2, 3, 8 e 19 Cost.

  violazione e falsa applicazione degli artt.2, 3, 8 e 19 della Costituzione

  Le libertà e i principi costituzionali invocati non impediscono limitazioni dell'uso cultuale di sostanze potenzialmente nocive quando la disciplina realizzi un ragionevole bilanciamento con la tutela della salute.

• artt. 2, 17, 26, 36 e 50 d.P.R. n. 309/1990

  Conclude pertanto nel senso che venga sollevata questione di legittimità costituzionale degli artt.2, lett.d), 17, 26, 36 e 50 del d.P.R.n.309/1990

  La questione di legittimità costituzionale è stata ritenuta irrilevante e, comunque, manifestamente infondata.

• art. 26 c.p.a.

  Le spese di lite possono essere compensate ai sensi degli articoli 26 del codice del processo amministrativo

  Richiamato quale fondamento della regolazione delle spese di giudizio.

• art. 92 c.p.c.

  e 92 del codice di procedura civile

  Richiamato, insieme all'art. 26 c.p.a. e alla giurisprudenza costituzionale, per compensare le spese in presenza di ragioni gravi ed eccezionali connesse alla peculiarità della controversia.

Massime di principio

• L'autorizzazione prevista dall'art. 17 del d.P.R. n. 309/1990 può essere astrattamente richiesta anche per l'impiego di sostanze stupefacenti con finalità religiose, poiché la disposizione non limita l'impiego a una specifica funzione e un'interpretazione che ammettesse l'uso lucrativo ma escludesse quello cultuale sarebbe costituzionalmente irragionevole.
• L'autorizzazione all'impiego di sostanze inserite nelle tabelle del d.P.R. n. 309/1990 deve essere coordinata con l'art. 36 del medesimo decreto e presuppone un contesto farmaceutico autorizzato, idoneo ad assicurare controlli rigorosi, uniformità del prodotto e tutela della salute pubblica.
• Il mero impegno unilaterale dell'interessato a rispettare un protocollo privato di diluizione non costituisce garanzia sufficiente per autorizzare la somministrazione non sanitaria di un derivato contenente sostanze psicoattive, quando la composizione possa variare da lotto a lotto e non sia altrimenti controllabile.
• Per dimostrare l'assenza di effetti stupefacenti o nocivi di un derivato vegetale non è sufficiente dedurre la diluizione prevista dal protocollo di produzione: occorre che l'assenza di tali effetti risulti da una lavorazione uniforme e sottoposta ai controlli normativamente previsti.
• La verifica giudiziale della legittimità di un diniego di autorizzazione deve considerare tutti i presupposti e le condizioni previsti dalla norma attributiva del potere, anche se il provvedimento amministrativo ha valorizzato soltanto uno specifico profilo ostativo; ciò non integra un'illegittima motivazione postuma quando il giudice si limita a verificare la conformità dell'atto al paradigma normativo applicabile.
• Una questione di legittimità costituzionale è irrilevante quando la controversia non dipende dall'astratta validità della norma attributiva del potere, ma dalla legittimità delle concrete modalità con cui l'amministrazione ha esercitato il potere autorizzatorio; in ogni caso, la limitazione dell'uso religioso di sostanze potenzialmente nocive è compatibile con la libertà religiosa se assicura un ragionevole bilanciamento con la tutela della salute.

Come è indicizzato