Cassazione Civile, Sentenza n. 29516/2023 del 24/10/2023

Esito

La controversia

La ricorrente impugnava il decreto rettorale n. 5443/15.11.2012 con cui l'Università di Bari aveva risolto anticipatamente il suo contratto di formazione specialistica in Medicina dello Sport, addebitandole la violazione del divieto di svolgere attività libero-professionale all'esterno dell'Università e di partecipare contemporaneamente ad altri corsi di formazione. Dopo il rigetto in primo grado e in appello, ha proposto ricorso per cassazione articolato in tre motivi: (1) incompatibilità della normativa interna (art. 40 e art. 37 d.lgs. n. 368/1999) con la Direttiva 2005/36/CE e con le libertà UE (stabilità/prestazione di servizi) e, in via subordinata, richiesta di rinvio pregiudiziale alla Corte di Giustizia; (2) illegittimità costituzionale per eccesso di delega e violazione del principio di uguaglianza (art. 3 Cost.); (3) censura dell'automatismo della risoluzione contrattuale e richiesta che il giudice verifichi concretamente l'effettiva interferenza dell'attività esterna sulla formazione.

La decisione

La Corte di Cassazione ha respinto il ricorso. Sul primo punto ha ritenuto che la disciplina italiana, che rafforza la regola del "tempo pieno" prevedendo un divieto generale di attività esterne, è compatibile con la Direttiva 2005/36/CE e con le libertà dell'Unione, poiché gli Stati membri hanno discrezionalità nel fissare le modalità per garantire la formazione a tempo pieno (art. 25 Dir. 2005/36/CE e art. 22 lett. a). La sentenza della Corte di Giustizia nella causa C-675/17 non comporta un diverso esito. Sul secondo motivo la pretesa illegittimità costituzionale è stata ritenuta manifestamente infondata (assenza di eccesso di delega e di disparità di trattamento non irrazionale; le eccezioni al divieto hanno finalità pubbliche legittime). Sul terzo motivo il ricorso è stato considerato inammissibile perché la Corte d'appello, pur avendo usato una premessa teorica discutibile, ha effettivamente svolto una valutazione concreta della gravità dell'inadempimento e ha motivato che la violazione era "reiterata e protratta", idonea a giustificare la risoluzione del rapporto. La ricorrente è condannata al pagamento delle spese di giudizio di legittimità: € 3.000,00 per compensi, più il 15% per spese generali, € 200,00 di esborsi e accessori di legge; viene altresì dato atto dei presupposti per l'eventuale versamento del contributo unificato.

Norme richiamate

• d.lgs. n. 368/1999, art. 40, comma 1

  Per la durata della formazione a tempo pieno al medico è inibito l'esercizio di attività libero-professionale all’esterno delle strutture assistenziali in cui si effettua la formazione ed ogni rapporto convenzionale o precario con il servizio sanitario nazionale o enti e istituzioni pubbliche e private

  La Corte ritiene tale divieto compatibile con la Direttiva UE: rafforza la regola del "tempo pieno" e rientra nella discrezionalità nazionale nel fissare le modalità della formazione specialistica.

• d.lgs. n. 368/1999, art. 37, comma 5, lett. b

  Sono causa di risoluzione anticipata del contratto:… b) la violazione delle disposizioni in materia di incompatibilità

  La previsione della risoluzione per violazione delle incompatibilità è applicabile; tuttavia il giudice può e deve valutare in concreto la gravità dell'inadempimento (la Corte d'appello ha effettuato tale valutazione nel caso concreto).

• Direttiva 2005/36/CE, art. 25, par. 3

  La formazione avviene a tempo pieno in luoghi appositi … e implica la partecipazione a tutte le attività mediche del dipartimento in cui essa avviene, anche alle guardie, in modo che lo specialista in formazione dedichi alla formazione pratica e teorica tutta la sua attività professionale per tutta la durata della settimana di lavoro e per tutto l’anno, secondo modalità fissate dalle competenti autorità

  La Direttiva impone il principio del 'tempo pieno' per la formazione specialistica ma lascia agli Stati membri il potere di determinare le modalità; ciò non esclude che uno Stato possa adottare regole più restrittive quali il divieto di attività esterne.

• Direttiva 2005/36/CE, art. 22, lett. a

  Consente agli Stati membri una facoltà limitata di deroga alla regola del tempo pieno, purché siano garantiti livello e qualità della formazione; la Corte osserva che questa facoltà non impedisce agli Stati di rafforzare l'obbligo del tempo pieno.

• Trattato sul Funzionamento dell'Unione Europea (TFUE), artt. 49 e 56 (citate nella sentenza come artt. 43 e 49 nella versione precedente)

  Le libertà di stabilimento e di prestazione non sono state ritenute violate dalla disciplina nazionale, posto che essa rientra nella discrezionalità degli Stati nel garantire la formazione a tempo pieno e non discrimina cittadini di altri Stati membri.

• Costituzione italiana, art. 11

  Citato in ragione dell'ordine costituzionale e dei rapporti con l'ordinamento internazionale/UE; la Corte non ha ritenuto che l'art. 11 imponga l'annullamento della normativa interna qui contestata.

• Costituzione italiana, art. 76

  La censura per eccesso di delega è stata respinta: il Governo ha rispettato il mandato di attuare la direttiva, e non sussiste incongruenza tale da rilevare come eccesso di delega.

• Costituzione italiana, art. 3

  La presunta violazione del principio di uguaglianza è stata ritenuta infondata: le eccezioni al divieto sono coerenti e rispondono a esigenze di interesse pubblico, non configurano disparità ingiustificata.

• Civil code (c.c.) artt. 1337, 1175, 1455, 1456

  Richiamati dalla ricorrente in relazione alla verifica di adempimento contrattuale e alle conseguenze (risoluzione), ma la Corte ha ritenuto che la valutazione concreta dell'inadempimento effettuata dai giudici di merito renda inapplicabili le censure sollevate.

• Causa C-675/17 (Corte di Giustizia UE)

  La sentenza C-675/17 riguarda il riconoscimento di titoli conseguiti in altro Stato membro e afferma che uno Stato non può sindacare la legittimità delle deroghe adottate da un altro Stato; la Corte di Cassazione ha ritenuto che tale pronuncia non osti alla legittimità della disciplina nazionale restrittiva nel caso esaminato.

Massime di principio

• La disciplina nazionale che impone il carattere 'a tempo pieno' della formazione specialistica, fino al divieto di attività esterne, è compatibile con la Direttiva 2005/36/CE: gli Stati membri hanno discrezionalità nel determinare le modalità per garantire il tempo pieno.
• Le libertà di stabilimento e di prestazione dell'UE non impediscono regolazioni nazionali differenziate volte a tutelare la qualità e la durata della formazione, purché non vi sia discriminazione nei confronti di cittadini di altri Stati membri.
• La violazione del divieto di attività esterne può giustificare la risoluzione anticipata del contratto di formazione quando la condotta sia "reiterata e protratta" e abbia rilevanza sulla formazione: il giudice di merito deve comunque valutare concretamente la gravità dell'inadempimento.
• Le eccezioni al divieto (es. attività intra-moenia, guardie mediche, sostituzioni temporanee) sono legittime se motivatamente connesse a esigenze di pubblico interesse o a carenze temporanee di personale e non configurano di per sé irragionevolezza o discriminazione.
• Le questioni di riconoscimento dei titoli conseguiti in altri Stati (C-675/17) seguono regole specifiche: uno Stato non può sindacare la compatibilità delle deroghe adottate da un altro Stato quando si tratta del riconoscimento formale del titolo, ma ciò non nega la legittimità di regole nazionali più restrittive sull'organizzazione interna della formazione.