Sentenza n. 197/2026 - Parma, Sezione 1

Esito

La controversia

Getec, in proprio e quale mandante del costituendo RTI Iren, ha impugnato la dichiarazione di fattibilità e rispondenza al pubblico interesse della proposta Edison ai sensi dell’art. 193 d.lgs. 36/2023, gli atti presupposti, gli atti della successiva gara e l’aggiudicazione al RTI Edison. Ha inoltre contestato il differimento dell’accesso agli atti e chiesto l’immediata ostensione della documentazione. Le censure hanno riguardato: incompetenza del Consiglio comunale e del Direttore generale; violazione dei principi di accesso al mercato, trasparenza, par condicio, imparzialità e buon andamento nella valutazione delle proposte; disparità di trattamento nella fissazione e applicazione degli elementi guida; errori nel confronto tra tariffe, canoni, investimenti, servizi, incentivi e sistemi smart city; carenza o incompletezza del progetto di fattibilità; violazione dell’art. 175 d.lgs. 36/2023 per mancato confronto con l’alternativa dell’appalto; insufficiente sostenibilità del PEF, con riferimento al payback, alle fonti di finanziamento, agli incentivi del Conto Termico, ai ricavi dell’e-mobility e alle baseline energetiche; illegittimità della conferenza di servizi e del parere della Polizia locale; violazione delle prescrizioni sulle ricariche elettriche; violazione dei CAM, della disciplina del PEF e della lex specialis; irregolarità nel metodo di attribuzione dei coefficienti e nell’esercizio della discrezionalità tecnica della commissione; omessa verifica della sostenibilità del PEF dell’aggiudicataria. Getec ha anche invocato la sentenza della Corte di giustizia UE nella causa C-810/24, chiedendo l’annullamento dell’intera procedura per incompatibilità eurounitaria del diritto di prelazione previsto nella finanza di progetto, e ha chiesto un ulteriore rinvio pregiudiziale. Edison ha proposto ricorso incidentale contro la mancata esclusione di Getec e contro il disciplinare, ma tale ricorso è divenuto improcedibile dopo il rigetto del ricorso principale.

La decisione

Il TAR ha rigettato il ricorso principale e tutti i motivi aggiunti. Ha escluso la rilevanza della pronuncia della Corte di giustizia UE sul diritto di prelazione, poiché Edison era stata aggiudicataria diretta senza esercitare la prelazione; non ha quindi ravvisato una lesione della parità di trattamento né la necessità di un ulteriore rinvio pregiudiziale. Ha ritenuto infondata la censura di incompetenza, poiché la Giunta aveva svolto l’istruttoria ed espresso l’orientamento da sottoporre al Consiglio, mentre il Consiglio aveva assunto la decisione finale sulla fattibilità e sul pubblico interesse; il Direttore generale aveva legittimamente fissato gli indirizzi operativi per la valutazione comparativa. Il Collegio ha ribadito che la fase di scelta del promotore nel project financing è distinta dalla successiva gara, è caratterizzata da ampia discrezionalità amministrativa e non costituisce una gara anticipata: l’Amministrazione deve valutare la rispondenza complessiva della proposta all’interesse pubblico e, in presenza di più proposte, compararle secondo imparzialità e buon andamento, senza procedere a una verifica aritmetica o parcellizzata di ogni voce. Ha ritenuto legittima la fissazione degli elementi guida dopo l’emersione della pluralità delle proposte, nonché adeguata la relazione comparativa. Le contestazioni su prezzi, incentivi, plafond, manutenzione full risk, numero degli edifici, smart city e anagrafe dei punti luce sono state ritenute non decisive, assertive o riferite a profili rientranti nella valutazione complessiva e nelle successive fasi di progettazione, verifica e validazione. Il progetto richiesto dall’art. 193 d.lgs. 36/2023 è stato distinto dal PFTE ordinario: per la proposta di finanza di progetto era sufficiente il progetto di fattibilità previsto dalla disciplina speciale, non necessariamente il PFTE completo. La valutazione ex art. 175 d.lgs. 36/2023 è stata ritenuta correttamente svolta, perché riferita alla convenienza complessiva del ricorso al PPP rispetto all’appalto e non alla mera acquisizione di preventivi o al confronto delle singole tariffe. Le censure sul PEF sono state respinte: il payback è una stima; la copertura dell’investimento può derivare da una pluralità di fonti; gli incentivi e i ricavi previsionali rientrano nel rischio operativo; non esiste un rapporto legale predeterminato tra equity e debito. Il parere della Polizia locale, espressione di discrezionalità tecnica, non è risultato manifestamente illogico e comunque non avrebbe inciso sulla determinazione conclusiva della conferenza, adottata per posizioni prevalenti. Sono state respinte anche le censure su CAM, pubblicazione della sintesi del PEF, attribuzione dei coefficienti, valutazioni della commissione e sostenibilità finanziaria dell’offerta, non emergendo abnormità, illogicità manifesta o violazioni provate della lex specialis. Il ricorso incidentale di Edison è stato dichiarato improcedibile per sopravvenuta carenza di interesse. Getec è stata condannata alle spese, liquidate in € 5.000 a favore del Comune e in € 5.000 a favore di Edison, oltre accessori, nonché al pagamento di € 3.000 per il superamento non autorizzato dei limiti dimensionali della memoria.

Norme richiamate

• art. 193 d.lgs. 36/2023

  Ciascuna proposta contiene un progetto di fattibilità, redatto in coerenza con l'articolo 6-bis dell'allegato I.7, una bozza di convenzione, il piano economico-finanziario asseverato, e la specificazione delle caratteristiche del servizio e della gestione e l'indicazione dei requisiti del promotore.

  Disciplina la finanza di progetto e distingue la fase preliminare di selezione della proposta e del promotore dalla successiva gara per l’affidamento della concessione; nella fase preliminare l’Amministrazione dispone di ampia discrezionalità e deve valutare la rispondenza complessiva della proposta all’interesse pubblico.

• art. 175, comma 2, d.lgs. 36/2023

  Il ricorso al partenariato pubblico-privato è preceduto da una valutazione preliminare di convenienza e fattibilità.

  Impone una valutazione complessiva dell’idoneità del PPP, del rapporto costi-benefici, dell’allocazione del rischio e della sostenibilità finanziaria rispetto all’alternativa dell’appalto; non richiede un confronto aritmetico tra singole tariffe o l’acquisizione di preventivi per ogni fornitore alternativo.

• art. 6-bis Allegato I.7 d.lgs. 36/2023

  Per le concessioni di servizi, il progetto di fattibilità è composto almeno dai seguenti elaborati: a) una relazione tecnico-illustrativa (...) b) il cronoprogramma di attuazione dei servizi.

  Conferma la specificità del progetto di fattibilità per la finanza di progetto, distinto dal progetto di fattibilità tecnico-economica ordinario disciplinato dall’art. 6 dell’Allegato I.7.

• art. 14-ter, comma 7, l. 241/1990

  La determinazione motivata di conclusione della conferenza, adottata dall'amministrazione procedente all'esito della stessa, sostituisce a ogni effetto tutti gli atti di assenso, comunque denominati, di competenza delle amministrazioni e dei gestori di beni o servizi pubblici interessati.

  La determinazione conclusiva della conferenza può essere assunta sulla base delle posizioni prevalenti; l’eventuale invalidità di un singolo parere non incide automaticamente sulla validità della determinazione conclusiva.

• art. 13-ter, commi 5 e 5-bis, Allegato II c.p.a.

  La parte che in qualsiasi atto del processo superi, senza avere ottenuto una preventiva autorizzazione, i limiti dimensionali (...) può essere tenuta al pagamento di una somma complessiva per l'intero grado del giudizio fino al doppio del contributo unificato.

  Attribuisce al giudice la facoltà di applicare una somma aggiuntiva, indipendentemente dall’esito del giudizio, tenendo conto dell’entità dello sforamento e della complessità degli atti, quale strumento volto a tutelare la ragionevole durata e l’efficienza del processo.

• art. 3 d.lgs. 36/2023

  I principi di accesso al mercato, concorrenza, imparzialità e trasparenza orientano anche la valutazione comparativa delle proposte di project financing, ma non trasformano la fase di scelta del promotore in una gara ordinaria né eliminano la discrezionalità dell’Amministrazione.

• art. 3, paragrafo 1, e art. 41 Direttiva 2014/23/UE

  Le offerte devono essere valutate in condizioni di concorrenza effettiva.

  La disciplina europea della parità di trattamento non è risultata violata nel caso concreto, poiché l’aggiudicatario è risultato direttamente vincitore senza esercitare il diritto di prelazione.

• art. 49 TFUE

  La restrizione alla libertà di stabilimento derivante dal diritto di prelazione, rilevata dalla Corte di giustizia nella causa C-810/24, non è stata ritenuta pertinente in una procedura nella quale la prelazione non è stata esercitata.

Massime di principio

• Nella finanza di progetto devono essere tenute distinte la fase preliminare di individuazione della proposta e del promotore e la successiva fase di gara per l’affidamento della concessione; la prima è caratterizzata da ampia discrezionalità amministrativa e non costituisce una gara anticipata, mentre la seconda è soggetta alle regole dell’evidenza pubblica.
• In presenza di più proposte di finanza di progetto, l’Amministrazione deve svolgere una valutazione comparativa conforme ai principi di imparzialità e buon andamento, ma non è tenuta a effettuare una graduatoria aritmetica o una verifica parcellizzata di ogni voce economica e tecnica; deve valutare la proposta nel suo complesso e la sua maggiore rispondenza all’interesse pubblico perseguito.
• La valutazione preliminare di convenienza e fattibilità del partenariato pubblico-privato prevista dall’art. 175, comma 2, d.lgs. 36/2023 riguarda l’an del ricorso al PPP e il rapporto complessivo tra costi, benefici, rischi e sostenibilità finanziaria rispetto all’appalto alternativo; non impone un confronto matematico tra singole tariffe né l’acquisizione di preventivi per ogni possibile fornitore.
• Ai fini dell’art. 193 d.lgs. 36/2023, il progetto di fattibilità della proposta di finanza di progetto è distinto dal progetto di fattibilità tecnico-economica ordinario e deve possedere i contenuti specificamente previsti per la finanza di progetto, senza necessità di anticipare tutti gli elaborati e le verifiche proprie delle successive fasi progettuali.
• Le stime contenute nel PEF, inclusi payback, incentivi, ricavi da gestione e fonti di finanziamento, non sono automaticamente inattendibili per il solo fatto di discostarsi da dati o parametri prospettati dall’operatore concorrente; esse riflettono il rischio operativo e possono essere sindacate solo in presenza di errori manifesti, illogicità o carenze istruttorie concretamente dimostrate.
• Il superamento non autorizzato dei limiti dimensionali degli atti processuali può comportare, indipendentemente dall’esito del giudizio, la condanna al pagamento di una somma aggiuntiva commisurata all’entità dello sforamento e alla complessità degli atti, ai sensi dell’art. 13-ter, comma 5, disp. att. c.p.a.

Come è indicizzato