Sentenza n. 2316/2026 - Consiglio Di Stato, Sezione 4

Esito

La controversia

La proprietaria ha impugnato la sentenza del TAR deducendo, con un unico motivo articolato in più profili, la violazione degli artt. 10, 22 e 31 del d.P.R. n. 380/2001 e degli artt. 7 e 8 della l. n. 241/1990, nonché eccesso di potere per travisamento dei fatti, erronea valutazione dei presupposti, carenza o insufficienza di istruttoria e motivazione, contraddittorietà, illogicità e sviamento. In primo luogo, ha sostenuto che l’omessa individuazione planimetrica dell’area da acquisire in caso di inottemperanza rendesse illegittime le ordinanze di demolizione, poiché l’art. 31, comma 2, del d.P.R. n. 380/2001 imporrebbe tale indicazione già nell’ordine demolitorio. In secondo luogo, ha contestato la qualificazione delle opere come interventi di nuova costruzione soggetti a permesso di costruire, sostenendo che si trattasse di manufatti di modesta entità, precari e assentibili mediante SCIA o CILA. Le opere comprendevano una tettoia su platea in calcestruzzo, successivamente tamponata con muratura e ampliata con un nuovo vano, una baracca da cantiere, prefabbricati, ulteriori platee e un manufatto in muratura con destinazione abitativa. In terzo luogo, ha dedotto la violazione dell’obbligo di comunicazione di avvio del procedimento, sostenendo che le ordinanze di sospensione dei lavori non fossero equipollenti alla comunicazione formale prevista dagli artt. 7 e 8 della l. n. 241/1990 e fossero comunque successive alla determinazione dell’abusività delle opere.

La decisione

Il Consiglio di Stato ha respinto l’appello e confermato la sentenza del TAR. Quanto al primo profilo, ha ritenuto che l’individuazione dell’area da acquisire non costituisca elemento necessario dell’ordinanza di demolizione, ma debba essere contenuta nel successivo provvedimento di accertata inottemperanza, richiamando l’Adunanza Plenaria n. 16/2023 e successive pronunce. Quanto alla qualificazione edilizia, il Collegio ha valorizzato la realizzazione delle opere in muratura e su platee in cemento armato, la loro presenza e progressiva estensione dal 2018, la destinazione abitativa stabile, la chiusura e la copertura in tegole. Ha quindi escluso la precarietà, precisando che essa dipende dalla temporaneità dell’esigenza soddisfatta e non dalla mera amovibilità materiale dell’opera. Le opere determinavano una permanente trasformazione urbanistico-edilizia del suolo e richiedevano il permesso di costruire; tale qualificazione era stata inoltre riconosciuta in sede penale. Quanto alla comunicazione di avvio, il giudice ha ribadito che l’ordine di demolizione, nell’ambito della repressione dell’abuso edilizio, è atto vincolato e non richiede la previa comunicazione di avvio. In ogni caso, la destinataria aveva avuto piena conoscenza del procedimento mediante due precedenti ordinanze di sospensione dei lavori, ritenute equivalenti alla comunicazione di avvio. L’appellante è stata condannata al pagamento delle spese di lite, liquidate in euro 4.000.

Norme richiamate

• art. 3, comma 1, lett. e), d.P.R. n. 380/2001

  La precarietà dell’opera edilizia non dipende dalla sua mera amovibilità materiale, ma dalla destinazione a soddisfare esigenze soltanto temporanee.

• art. 10 d.P.R. n. 380/2001

  Le opere che comportano una permanente trasformazione urbanistico-edilizia del suolo e presentano caratteristiche di nuova costruzione richiedono il permesso di costruire.

• art. 22 d.P.R. n. 380/2001

  La SCIA non è sufficiente per interventi che, per consistenza, stabilità e destinazione, rientrano nella nuova costruzione soggetta a permesso di costruire.

• art. 31, comma 2, d.P.R. n. 380/2001

  L’omessa indicazione dell’area da acquisire in caso di inottemperanza non determina l’illegittimità dell’ordinanza di demolizione, poiché tale individuazione rileva nel successivo provvedimento di accertata inottemperanza.

• art. 31, comma 3, d.P.R. n. 380/2001

  L’acquisizione gratuita dell’area al patrimonio comunale presuppone il successivo accertamento dell’inottemperanza all’ordine di demolizione.

• art. 7 l. n. 241/1990

  La previa comunicazione di avvio non è necessaria per l’ordine di demolizione, in quanto atto vincolato e dovuto nell’attività repressiva dell’abuso edilizio.

• art. 8 l. n. 241/1990

  Le precedenti ordinanze di sospensione dei lavori possono assicurare la conoscenza effettiva del procedimento repressivo e svolgere funzione equivalente alla comunicazione di avvio.

Massime di principio

• L’individuazione dell’area da acquisire gratuitamente al patrimonio comunale non costituisce requisito di validità dell’ordinanza di demolizione; essa deve essere effettuata nel successivo provvedimento di accertamento dell’inottemperanza, nel rispetto dei limiti stabiliti dalla legge.
• Ai fini della qualificazione di un’opera come precaria, è decisiva la temporaneità dell’esigenza cui essa è destinata, non la sua astratta o concreta amovibilità. Un manufatto stabile, progressivamente ampliato, chiuso, coperto e destinato a uso abitativo durevole comporta una permanente trasformazione urbanistico-edilizia del suolo e richiede il permesso di costruire.
• L’ordine di demolizione di opere abusive è un provvedimento vincolato e dovuto, sicché, in linea generale, non è necessaria la previa comunicazione di avvio del procedimento ai sensi dell’art. 7 della l. n. 241/1990.
• Anche quando si ritenga rilevante la conoscenza procedimentale dell’interessato, precedenti ordinanze di sospensione dei lavori possono rendere effettiva tale conoscenza e svolgere funzione equivalente alla comunicazione di avvio del procedimento repressivo.

Come è indicizzato