Sentenza n. 2116/2026 - Roma, Sezione 4Q

Esito

La controversia

La società ricorrente, gestore di un ippodromo, ha impugnato il diniego opposto dal MASAF all'istanza di accesso del 15 settembre 2025. L'istanza riguardava la documentazione relativa alla strutturazione del modello AHP, alla scelta dei criteri e sottocriteri, ai verbali del gruppo di esperti, alle matrici dei confronti a coppie, ai test di coerenza, alle scale e soglie di valutazione, alle schede riferite ai singoli ippodromi, ai dati di input, alla graduatoria finale, ai punteggi e agli importi derivanti dall'applicazione del modello. La ricorrente deduceva un interesse diretto, concreto e attuale alla conoscenza degli atti, sia per comprendere il criterio di riparto delle sovvenzioni sia per la tutela dei propri interessi nei giudizi già pendenti contro gli atti ministeriali relativi ai criteri di classificazione, alla classificazione degli ippodromi e al calendario delle corse. Contestava la motivazione del diniego, secondo cui l'istanza avrebbe richiesto la formazione di nuovi documenti e avrebbe costituito un controllo generalizzato sull'attività amministrativa. Sosteneva inoltre che la relazione istruttoria trasmessa dal Ministero non soddisfacesse la richiesta, essendo già pubblicata e non contenendo la documentazione analitica necessaria a replicare il modello. Il Ministero eccepiva che l'istanza fosse diretta a ottenere elaborazioni documentali non consentite dall'art. 22, comma 1, lett. a), della legge n. 241/1990 e che avesse natura esplorativa e di controllo generalizzato, vietata dall'art. 24, comma 3, della medesima legge.

La decisione

Il TAR ha accolto il ricorso e ha ordinato al Ministero di consentire l'accesso alla documentazione richiesta entro trenta giorni dalla comunicazione o notificazione della sentenza. Il Collegio ha rilevato che il metodo AHP, fondato sul confronto a coppie e destinato a garantire trasparenza, oggettività e imparzialità nella valutazione comparativa, genera matrici di giudizio e punteggi finali la cui conoscibilità è essenziale per verificare la corretta applicazione del modello. La scelta del metodo e la costruzione generale del modello rientrano nella discrezionalità amministrativa; tuttavia, una volta scelto il modello, la sua applicazione concreta appartiene alla fase tecnica ed esecutiva e deve essere integralmente conoscibile dagli operatori interessati, sia quanto ai criteri individuati sia quanto alla loro applicazione ai singoli casi. L'elencazione dettagliata contenuta nell'istanza non è stata ritenuta generica o esplorativa, ma una specificazione degli atti necessari per replicare il procedimento valutativo e verificarne la correttezza. Il divieto di accesso finalizzato a un controllo generalizzato non opera quando la richiesta è collegata a uno specifico interesse difensivo e riguarda documenti tecnicamente pertinenti all'applicazione del modello utilizzato dall'amministrazione. Neppure è fondata l'obiezione relativa alla necessità di formare nuovi documenti: se alcuni atti non esistono perché non furono formati, richiesti o utilizzati, l'amministrazione deve semplicemente attestarlo, senza essere tenuta a crearli. L'istanza è stata inoltre ritenuta autonoma rispetto a precedenti richieste di accesso e il fatto che l'esame della documentazione già acquisita conduca a richiedere ulteriori atti non esclude, di per sé, l'accessibilità. Le spese sono state integralmente compensate in ragione della novità e peculiarità della controversia.

Norme richiamate

• art. 22, comma 1, lett. a), l. 241/1990

  Il diritto di accesso riguarda documenti amministrativi già esistenti; l'amministrazione non deve formare nuovi documenti, ma deve attestare l'eventuale inesistenza di quelli richiesti.

• art. 24, comma 3, l. 241/1990

  Non sono ammissibili istanze di accesso preordinate ad un controllo generalizzato dell'operato delle pubbliche amministrazioni

  Il divieto non si applica a una richiesta puntuale e tecnicamente connessa alla tutela di uno specifico interesse difensivo, volta a conoscere i documenti necessari a verificare l'applicazione concreta di un modello amministrativo.

• art. 25 l. 241/1990

  mediante esame ed estrazione di copia dei documenti amministrativi

  L'accesso si esercita mediante esame ed estrazione di copia dei documenti amministrativi; nel caso concreto, la richiesta riguardava documenti relativi all'applicazione del modello AHP.

• art. 97 Cost.

  Richiamato dall'amministrazione in relazione al buon andamento, senza incidere sulla soluzione accolta dal TAR.

Massime di principio

• Quando un'amministrazione sceglie un modello tecnico-multicriterio per classificare soggetti o impianti ai fini dell'erogazione di sovvenzioni, concessioni o altri vantaggi, la scelta del modello resta espressione di discrezionalità amministrativa, ma la sua applicazione concreta deve essere integralmente conoscibile dagli interessati.
• Il diritto di accesso comprende i documenti necessari a ricostruire e replicare l'applicazione concreta di un modello valutativo, inclusi i criteri, le matrici di confronto, i dati di input, le schede di valutazione, i verbali e gli output finali, quando tali documenti sono pertinenti a uno specifico interesse difensivo.
• Una richiesta di accesso dettagliata e organicamente collegata alla verifica della corretta applicazione di un metodo amministrativo non costituisce controllo generalizzato dell'operato della pubblica amministrazione ai sensi dell'art. 24, comma 3, della legge n. 241/1990.
• L'amministrazione non è tenuta a formare documenti nuovi in funzione dell'accesso; qualora i documenti richiesti non siano mai stati formati, richiesti o utilizzati, deve tuttavia attestare tale circostanza, lasciando impregiudicati gli effetti che l'eventuale mancanza può produrre sulla validità del procedimento valutativo.
• L'esame della documentazione ottenuta attraverso una precedente istanza può legittimamente condurre alla presentazione di una nuova e autonoma richiesta di accesso relativa a ulteriori documenti, se permane uno specifico interesse alla loro conoscenza.

Come è indicizzato