Sentenza n. 7215/2026 - Roma, Sezione 3B

Esito

La controversia

La ricorrente, dopo aver trasposto in sede giurisdizionale un ricorso straordinario al Presidente della Repubblica, ha impugnato gli atti statali attuativi del meccanismo di payback per il superamento dei tetti di spesa regionali per l'acquisto di dispositivi medici negli anni 2015-2018, deducendo l'illegittimità costituzionale ed eurounitaria dell'istituto e vizi propri degli atti. Sono state denunciate, tra l'altro, la violazione degli artt. 3, 41, 42, 43, 53, 77, 97 e 117 Cost., dell'art. 1 del Protocollo addizionale CEDU, degli artt. 101 e 102 TFUE e dei principi di proporzionalità, certezza del diritto e legittimo affidamento. La ricorrente ha inoltre contestato la natura retroattiva della fissazione dei tetti regionali nel 2019, l'alterazione dell'equilibrio economico delle gare e dei contratti di fornitura, il mancato rispetto delle tempistiche normative e l'illegittimità derivata degli atti regionali e delle deliberazioni delle aziende sanitarie toscane. Con motivi aggiunti ha impugnato il decreto regionale che individuava le imprese soggette al ripiano e quantificava gli importi dovuti.

La decisione

Il ricorso introduttivo è stato respinto. Il TAR ha richiamato e condiviso la propria precedente giurisprudenza, fondata anche sulla sentenza della Corte costituzionale n. 140 del 2024, secondo cui il meccanismo di payback relativo agli anni 2015-2018 è ragionevole e proporzionato, persegue la razionalizzazione della spesa sanitaria e costituisce un contributo solidaristico giustificato dall'esigenza di garantire le risorse necessarie alla tutela della salute. La disciplina legislativa individua i soggetti obbligati, l'oggetto della prestazione e i criteri essenziali di determinazione, rispettando la riserva di legge. Non sussiste violazione dell'irretroattività o del legittimo affidamento, poiché fin dal 2015 le imprese conoscevano, o avrebbero dovuto conoscere con l'ordinaria diligenza, l'esistenza del tetto di spesa e dell'obbligo di ripiano in caso di sforamento; la disciplina del 2022 ha reso operative procedure già previste senza innovare sostanzialmente l'obbligo. Il payback non altera le procedure di gara né il contenuto dei contratti, poiché opera esternamente sulla situazione patrimoniale complessiva delle imprese e non modifica quantità o prezzi delle forniture. È rimasta inoltre indimostrata un'eccessiva riduzione dei margini di utile. Quanto ai motivi aggiunti, il TAR ha dichiarato il difetto di giurisdizione del giudice amministrativo in favore del giudice ordinario, con possibilità di riassunzione ai sensi dell'art. 11, comma 2, c.p.a. Gli atti regionali hanno natura meramente tecnico-contabile e vincolata: le regioni si limitano a verificare i dati contabili, individuare le imprese e calcolare l'importo dovuto secondo criteri già fissati dalla legge e dagli atti statali, senza esercitare un potere autoritativo. La controversia riguarda quindi un diritto soggettivo patrimoniale relativo al quantum dell'obbligazione di pagamento. Le spese sono state integralmente compensate tra le parti costituite; nulla è stato disposto nei confronti delle altre parti.

Norme richiamate

• art. 9-ter d.l. 78/2015, convertito dalla l. 125/2015

  Non presente nel testo oltre ai riferimenti ai commi 8, 9 e 9-bis.

  La disposizione costituisce la base legislativa del meccanismo di payback, individuando il tetto di spesa, le quote di ripiano, i soggetti obbligati e la procedura di determinazione del dovuto.

• art. 8 d.l. 34/2023, convertito dalla l. 56/2023

  Il fondo istituito dalla disposizione ha ridotto significativamente la somma dovuta dalle imprese fornitrici.

• art. 2, comma 1, decreto del Ministero della Salute 6 ottobre 2022

  Richiamato quale fonte della quota percentuale di ripiano già fissata a livello normativo.

• art. 2, comma 2, decreto del Ministero della Salute 6 ottobre 2022

  Richiamato quale criterio per il calcolo degli importi di ripiano dovuti dalle singole imprese.

• art. 3 decreto del Ministero della Salute 6 ottobre 2022

  Attribuisce agli enti del servizio sanitario attività istruttorie di ricognizione delle fatture e di calcolo del fatturato delle aziende fornitrici.

• art. 4 decreto del Ministero della Salute 6 ottobre 2022

  Individua le attività regionali di verifica della coerenza dei dati contabili, adozione degli elenchi delle imprese e determinazione delle modalità di versamento.

• art. 11, comma 2, c.p.a.

  Consente la riassunzione del processo davanti al giudice ordinario dopo la declaratoria di difetto di giurisdizione.

• art. 133 c.p.a.

  Richiamato per escludere che la controversia rientri in un'ipotesi di giurisdizione esclusiva amministrativa.

• art. 23 Cost.

  Non presente nel testo oltre al riferimento della Corte costituzionale.

  Il payback è qualificato come contributo di solidarietà rientrante nell'ambito della riserva di legge, ritenuta rispettata dalla disciplina.

• art. 41 Cost.

  Non presente nel testo oltre al riferimento alla censura.

  La limitazione patrimoniale derivante dal payback è stata ritenuta ragionevole e proporzionata nell'ambito del bilanciamento legislativo volto alla razionalizzazione della spesa sanitaria.

• art. 1 Protocollo addizionale CEDU

  La disciplina non viola la tutela patrimoniale né il principio di irretroattività, poiché l'obbligo di ripiano era conoscibile fin dal 2015.

Massime di principio

• Il meccanismo di payback per il superamento dei tetti di spesa dei dispositivi medici negli anni 2015-2018 è compatibile con i principi di ragionevolezza e proporzionalità quando persegue la razionalizzazione della spesa sanitaria e impone alle imprese un contributo solidaristico collegato alla necessità di garantire le risorse per la tutela della salute.
• Non sussiste violazione del legittimo affidamento o del principio di irretroattività quando l'obbligo di ripiano, i soggetti obbligati e i criteri essenziali di calcolo erano già previsti dalla legge al momento della partecipazione alle gare, anche se la concreta quantificazione del dovuto è intervenuta successivamente.
• Il payback sui dispositivi medici non altera le procedure di gara né il contenuto dei contratti di fornitura quando opera esternamente sulla situazione patrimoniale complessiva dell'impresa, senza modificare quantità, prezzi o condizioni contrattuali, e il rischio economico era prevedibile secondo l'ordinaria diligenza professionale.
• La controversia relativa agli atti regionali che individuano le imprese soggette al payback e quantificano il relativo importo appartiene alla giurisdizione ordinaria quando tali atti costituiscono attività meramente tecnica, vincolata e ricognitiva, priva di margini di discrezionalità e riferita a un'obbligazione patrimoniale già determinata dalla legge e dagli atti statali.
• Le regioni e le province autonome, nell'attuazione del payback, non possono determinare autonomamente il tetto di spesa, certificarne il superamento o modificare la quota complessiva di ripiano, ma devono limitarsi a verificare i dati contabili, compilare l'elenco delle imprese obbligate e calcolare il dovuto secondo criteri legislativi e ministeriali predeterminati.

Come è indicizzato