Sentenza n. 568/2026 - Cagliari, Sezione 2

Esito

La controversia

La società ha presentato il 12 gennaio 2022 un'istanza di VIA ai sensi dell'art. 23 del d.lgs. n. 152/2006 per la realizzazione e l'esercizio di un impianto eolico composto da nove aerogeneratori, per complessivi 54 MW, e delle opere di connessione alla rete nazionale. Dopo la verifica di completezza documentale, il Ministero ha pubblicato l'avviso al pubblico il 10 ottobre 2022 e ha svolto una prima fase di consultazione, seguita da una nuova consultazione dopo la trasmissione di ulteriore documentazione, con termine al 7 novembre 2023. Da allora il procedimento è rimasto fermo presso la Commissione tecnica PNRR-PNIEC, senza acquisizione del relativo parere e senza adozione del provvedimento finale. La società, dopo una diffida alla conclusione del procedimento, ha proposto ricorso avverso il silenzio, deducendo la violazione dei termini perentori previsti dall'art. 25 del d.lgs. n. 152/2006 e chiedendo l'accertamento dell'illegittimità dell'inerzia e l'ordine di provvedere. Le amministrazioni hanno eccepito l'irricevibilità del ricorso per decorso del termine annuale previsto dall'art. 31, comma 2, c.p.a. e hanno sostenuto che il criterio di priorità fondato sulla maggiore potenza degli impianti, previsto dall'art. 8 del d.lgs. n. 152/2006, consentisse di ritardare la trattazione dei progetti di potenza inferiore, oltre richiamare la novella introdotta dal d.l. n. 153/2024.

La decisione

Il TAR ha respinto l'eccezione di irricevibilità, ritenendo che la diffida alla conclusione del procedimento, contenente una chiara manifestazione dell'interesse ancora attuale della società a ottenere un provvedimento espresso, fosse equiparabile a una nuova istanza ai sensi dell'art. 31, comma 2, c.p.a. Il ricorso è stato accolto nel merito. Il Collegio ha ritenuto pacifico il superamento dei termini procedimentali dell'art. 25 del d.lgs. n. 152/2006, qualificati dalla legge come perentori, sia per la predisposizione dello schema di VIA sia per l'adozione del provvedimento conclusivo. Il criterio di priorità basato sulla maggiore potenza installata o trasportata non può derogare ai termini legali, né può giustificare una sospensione indefinita dei procedimenti relativi agli impianti di potenza inferiore. In assenza di una disciplina organizzativa attuativa e di una soglia legislativamente determinata, tale criterio ha rilievo meramente interno per l'ordinata gestione degli iter amministrativi. Neppure il numero elevato delle istanze, le difficoltà operative o le disfunzioni organizzative degli uffici possono giustificare il mancato rispetto dei termini, dovendo l'amministrazione adottare adeguate misure organizzative. Il TAR ha quindi dichiarato illegittimo il silenzio e ordinato alla Commissione tecnica PNRR-PNIEC di predisporre lo schema di VIA, senza vincolo di contenuto, entro 60 giorni dalla comunicazione della sentenza; al Direttore generale competente di adottare il provvedimento conclusivo entro i successivi 60 giorni dalla ricezione dello schema; e, in caso di ulteriore inerzia, al Capo del Dipartimento per lo Sviluppo Sostenibile, quale titolare del potere sostitutivo, di provvedere entro ulteriori 90 giorni. Le spese sono state compensate.

Norme richiamate

• art. 23 d.lgs. 152/2006

  Disciplina la presentazione dell'istanza e l'avvio del procedimento di VIA.

• art. 25 d.lgs. 152/2006

  Tutti i termini del procedimento di VIA si considerano perentori ai sensi e per gli effetti di cui agli articoli 2, commi da 9 a 9-quater, e 2-bis, della legge 7 agosto 1990, n. 241.

  I termini relativi alle fasi del procedimento di VIA e all'adozione del provvedimento conclusivo sono perentori; il loro inutile decorso impone all'amministrazione di concludere comunque il procedimento e consente l'attivazione dei poteri sostitutivi, ferme le ulteriori conseguenze previste dalla legge.

• art. 25, comma 2-bis, d.lgs. 152/2006

  Per i progetti di cui all'articolo 8, comma 2-bis, la Commissione ... si esprime entro il termine di trenta giorni dalla conclusione della fase di consultazione ... e comunque entro il termine di centotrenta giorni dalla data di pubblicazione della documentazione ... predisponendo lo schema di provvedimento di VIA. Nei successivi trenta giorni ... il direttore generale ... adotta il provvedimento di VIA ...

  Stabilisce termini specifici per la predisposizione dello schema di VIA da parte della Commissione e per l'adozione del provvedimento finale da parte del direttore generale.

• art. 25, comma 2-quater, d.lgs. 152/2006

  Attribuisce al Capo del Dipartimento Sviluppo Sostenibile il potere sostitutivo in caso di ulteriore inadempimento degli organi ordinariamente competenti.

• art. 8, comma 1, d.lgs. 152/2006

  Il criterio legislativo di priorità fondato sulla maggiore potenza dell'impianto non consente di derogare ai termini perentori di conclusione del procedimento di VIA.

• art. 8, comma 1-ter, d.lgs. 152/2006

  La novella richiamata dal Ministero non è stata ritenuta idonea a legittimare il mancato rispetto dei termini dei procedimenti di valutazione ambientale.

• art. 31, comma 2, c.p.a.

  È fatta salva la riproponibilità dell'istanza di avvio del procedimento ove ne ricorrano i presupposti.

  Il termine annuale per l'azione avverso il silenzio opera come termine processuale e non estingue l'interesse legittimo pretensivo; una diffida che manifesti il perdurante interesse alla conclusione può essere equiparata a una nuova istanza, riaprendo il termine per il ricorso.

• art. 88, comma 2, lett. d), c.p.a.

  Consente al giudice di richiamare la motivazione di precedenti conformi, utilizzata dal TAR per recepire orientamenti consolidati sulla perentorietà dei termini VIA e sull'irrilevanza delle disfunzioni organizzative.

Massime di principio

• Il termine annuale previsto dall'art. 31, comma 2, c.p.a. per l'azione avverso il silenzio ha natura processuale e non determina l'estinzione dell'interesse legittimo pretensivo; una nuova istanza o una diffida alla conclusione del procedimento, quando manifesti in modo chiaro il perdurante interesse dell'istante, consente la riproposizione dell'azione nei termini.
• I termini del procedimento di VIA previsti dall'art. 25 del d.lgs. n. 152/2006 sono perentori e vincolano l'amministrazione sia per le fasi istruttorie e preparatorie sia per l'adozione del provvedimento finale; il loro superamento non elimina l'obbligo di provvedere espressamente.
• Il criterio legislativo di priorità nella trattazione dei progetti fondato sulla maggiore potenza installata o trasportata non deroga ai termini perentori di conclusione dei procedimenti di VIA relativi ai progetti non prioritari, né legittima una sospensione indefinita o una sostanziale abrogazione dei termini stabiliti dalla legge.
• In assenza di una disciplina attuativa che specifichi soglie, modalità ed effetti della priorità, il criterio di maggiore potenza ha rilievo organizzativo interno e non può essere utilizzato per ritardare sine die la definizione delle istanze di potenza inferiore.
• L'elevato numero di procedimenti, le carenze di organico e le difficoltà o disfunzioni organizzative interne non giustificano il superamento dei termini legali di conclusione del procedimento e non possono essere opposte al privato, dovendo l'amministrazione organizzarsi per rispettare i tempi normativi.
• Accertata l'illegittimità del silenzio nel procedimento di VIA, il giudice può ordinare lo svolgimento delle fasi procedimentali omesse e fissare termini distinti per la predisposizione dello schema, l'adozione del provvedimento finale e l'attivazione del potere sostitutivo, senza vincolare il contenuto della valutazione amministrativa.

Come è indicizzato