Sentenza n. 16/2026 - Perugia, Sezione 1

Esito

La controversia

Il ricorrente ha impugnato il titolo unico rilasciato dal Comune di Terni ai sensi dell'art. 7 del d.P.R. n. 160/2010, oltre ai pareri paesaggistici della Soprintendenza e della Commissione comunale per la qualità architettonica e il paesaggio. Con il ricorso introduttivo ha dedotto violazione degli artt. 136, 140 e 146 del d.lgs. n. 42/2004 e dell'art. 3 della l. n. 241/1990, nonché difetto dei presupposti, difetto di istruttoria e di motivazione, travisamento e sviamento, sostenendo che i pareri non avrebbero adeguatamente valutato la compatibilità dell'intervento con il vincolo paesaggistico gravante sull'area, l'abbattimento di alberature, l'impatto visivo del pallone pressostatico, l'impatto acustico e l'aggravamento della viabilità. Con i motivi aggiunti ha dedotto: violazione dei termini della conferenza di servizi e illegittimità della sospensione procedimentale; omessa stipula di convenzione o atto d'obbligo per opere di urbanizzazione e dotazioni territoriali; carenza di legittimazione della società a richiedere il titolo edilizio; violazione delle distanze dai confini e delle altezze massime previste dal PRG; mancanza di accesso alla viabilità pubblica e delle opere di urbanizzazione primaria; mancata acquisizione dell'autorizzazione sismica; abbattimento non autorizzato di alberature; omessa o insufficiente valutazione dell'impatto acustico, del deprezzamento degli immobili e dell'afflusso veicolare. Il Comune ha eccepito il difetto di interesse e l'irricevibilità dei motivi aggiunti, sostenendo che il titolo era stato conosciuto già con il deposito del 9 aprile 2025.

La decisione

Il TAR ha respinto il ricorso introduttivo e ha dichiarato i motivi aggiunti in parte irricevibili e per il resto infondati, compensando le spese. Ha ritenuto superfluo esaminare l'eccezione di difetto, anche sopravvenuto, dell'interesse a ricorrere, poiché la domanda era infondata nel merito. Quanto ai pareri paesaggistici, ha affermato che le valutazioni della Soprintendenza costituiscono espressione di discrezionalità tecnica e sono sindacabili solo per vizi macroscopici di irragionevolezza, illogicità, contraddittorietà o infondatezza, non potendo il giudice sostituire la propria valutazione a quella dell'autorità paesaggistica. Nel caso concreto i pareri risultavano preceduti da istruttoria adeguata e corredati da numerose prescrizioni relative al pallone pressostatico, ai materiali e colori degli edifici, alla strada di accesso e all'assistenza archeologica. L'eventuale abbattimento di alberi, vietato dalla documentazione progettuale, avrebbe potuto rilevare in altra sede ma non rendeva illegittimi i titoli rilasciati. Anche le doglianze su rumore e affollamento erano infondate, essendo stata prodotta una valutazione previsionale di impatto acustico e risultando ritirato il titolo per le attività musicali del bar. Quanto ai motivi aggiunti, il TAR ha ritenuto tempestive le censure che richiedevano la conoscenza degli allegati depositati il 10 giugno 2025, poiché solo tale deposito aveva consentito la piena conoscenza degli elementi necessari per formularle. Ha invece dichiarato irricevibile il motivo relativo all'insufficienza della viabilità di accesso: il ricorrente aveva conosciuto tale profilo già nei primi giorni di aprile 2025, mediante la nota comunale trasmessagli dalla precedente proprietaria, e avrebbe dovuto impugnare il titolo entro il termine decorrente dal deposito del provvedimento. La tardività del deposito del titolo rispetto al termine processuale non ha escluso la legale conoscenza dell'atto, poiché il giudizio non era stato definito all'udienza cui il deposito si riferiva. Nel merito, il superamento dei termini della conferenza di servizi non ha comportato l'illegittimità dell'autorizzazione, trattandosi di termini ordinatori e sollecitatori; la durata e la sospensione erano inoltre giustificate dalla necessità di completare l'istruttoria. Il requisito relativo alle opere di urbanizzazione e alle dotazioni territoriali risultava soddisfatto mediante monetizzazione, pareri favorevoli e allacci alle reti. La società disponeva della necessaria legittimazione a richiedere il titolo, essendo stata autorizzata dalle proprietarie dei terreni, senza necessità di un preliminare o di una particolare forma negoziale. Le distanze risultavano rispettate secondo gli elaborati progettuali; la minore distanza del box tecnico era consentita dalla disciplina regionale. Il pallone pressostatico, privo di fondazioni o elementi fissi e rimosso nei mesi estivi, era stato considerato struttura temporanea e amovibile, sicché non trovavano applicazione, nei termini prospettati dal ricorrente, i limiti relativi alle distanze e alle altezze degli edifici fissi. L'autorizzazione sismica regionale era necessaria prima dell'inizio dei lavori e non costituiva condizione per il rilascio del titolo edilizio; in ogni caso, le valutazioni degli uffici regionali avevano superato le iniziali prescrizioni. Infine, l'eventuale abbattimento di alberi non autorizzato e le doglianze sull'impatto acustico non incidevano sulla legittimità del titolo, risultando il primo vietato e il secondo oggetto di specifica valutazione previsionale.

Norme richiamate

• art. 7 d.P.R. 160/2010

  L'autorizzazione unica per interventi produttivi può ricomprendere il permesso di costruire, l'autorizzazione paesaggistica e l'autorizzazione unica ambientale.

• art. 14-bis l. 241/1990

  La conferenza di servizi nell'ambito dell'autorizzazione unica è soggetta a termini la cui scadenza, secondo il TAR, non determina di per sé la perdita del potere di provvedere né l'illegittimità dell'atto conclusivo.

• art. 13 d.l. 76/2020

  Le disposizioni acceleratorie sulla conferenza di servizi non trasformano i relativi termini in termini decadenziali rispetto al potere amministrativo, quando siano necessari approfondimenti istruttori.

• art. 3 l. 241/1990

  L'obbligo di motivazione e di istruttoria è stato ritenuto soddisfatto dai pareri paesaggistici e dall'autorizzazione unica, fondati su valutazioni e prescrizioni specifiche.

• artt. 136, 140 e 146 d.lgs. 42/2004

  La compatibilità paesaggistica degli interventi in area vincolata è rimessa alla valutazione tecnica dell'autorità competente, sindacabile solo per vizi macroscopici.

• art. 41, comma 2, c.p.a.

  Il termine per impugnare decorre dalla conoscenza degli elementi essenziali dell'atto e della sua lesività; la conoscenza integrale è necessaria solo quando le censure richiedano l'esame di documenti e allegati ulteriori.

• art. 73 c.p.a.

  La violazione del termine per il deposito documentale può incidere sul contraddittorio se la causa viene decisa all'udienza interessata, ma non elimina la legale conoscenza dell'atto ai fini della decorrenza del termine d'impugnazione.

• art. 134 c.p.a.

  Fuori dai casi di giurisdizione di merito, il giudice amministrativo non può sostituire la propria valutazione a quella tecnico-discrezionale dell'autorità paesaggistica.

• art. 11 d.P.R. 380/2001

  Il permesso di costruire è rilasciato al proprietario o a chi abbia titolo per richiederlo; la norma non impone uno specifico contratto preliminare o una forma negoziale determinata, salvo la necessità di acquisire l'assenso degli aventi diritto.

• art. 12 d.P.R. 380/2001

  La conformità urbanistica e la sussistenza dei presupposti per il rilascio del titolo edilizio devono essere verificate nell'ambito del procedimento autorizzatorio.

• art. 94 d.P.R. 380/2001

  L'autorizzazione sismica regionale costituisce condizione per l'inizio dei lavori e non per il rilascio del titolo edilizio.

• art. 117 NTA del PRG del Comune di Terni

  I limiti di distanza e altezza previsti per la zona FD4 sono riferiti agli edifici fissi e non impediscono, secondo il TAR, l'installazione temporanea e amovibile del pallone pressostatico.

• art. 24, comma 2, lett. b), regolamento regionale Umbria n. 2/2015

  Consente la deroga alle distanze dai confini per locali tecnici di altezza inferiore a 2,40 metri.

• artt. 86 e 102 regolamento regionale Umbria n. 2/2015

  Le dotazioni territoriali e le opere di urbanizzazione possono essere assolte anche mediante monetizzazione, se prevista e adeguatamente regolata nel procedimento.

Massime di principio

• Le valutazioni della Soprintendenza sulla compatibilità paesaggistica costituiscono espressione di discrezionalità tecnica e sono sindacabili dal giudice amministrativo soltanto in presenza di vizi macroscopici quali irragionevolezza, illogicità, contraddittorietà o palese infondatezza; non è consentito un sindacato sostitutivo sul merito della valutazione paesaggistica.
• Nei procedimenti caratterizzati dalla partecipazione di una pluralità di amministrazioni, i termini di conclusione della conferenza di servizi hanno natura ordinatoria e sollecitatoria, sicché il loro superamento non determina automaticamente né la perdita del potere di provvedere né l'illegittimità del provvedimento conclusivo, soprattutto quando la maggiore durata sia giustificata dalla necessità di completare l'istruttoria.
• Ai fini della tempestività dei motivi aggiunti, la piena conoscenza dell'atto lesivo decorre dalla conoscenza degli elementi essenziali sufficienti a percepirne l'esistenza e la lesività; tuttavia, quando le censure richiedono l'esame di allegati e documenti non ancora conosciuti, il termine decorre, per tali specifici profili, dalla loro effettiva ostensione.
• Il soggetto che richiede un titolo edilizio deve essere proprietario dell'immobile o dimostrare di avere un titolo idoneo a richiederlo, ma la legge non impone, in via generale, la stipula di un contratto preliminare né una specifica forma negoziale, salvo che occorra acquisire l'assenso degli altri titolari del bene.
• Una struttura gonfiabile priva di fondazioni o elementi fissi di sostegno, rimossa periodicamente e destinata a coprire temporaneamente un impianto sportivo, può essere qualificata come amovibile e temporanea ai fini della disciplina sulle distanze e sulle altezze, sulla base delle sue caratteristiche funzionali e strutturali concretamente accertate.
• L'eventuale realizzazione di opere o abbattimento di alberature in difformità dal progetto autorizzato costituisce, di regola, una violazione esecutiva eventualmente perseguibile in altra sede, ma non rende automaticamente illegittimi i titoli amministrativi che non avevano autorizzato tali interventi.

Come è indicizzato