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Sentenza

Sentenza n. 14681/2026 - Roma, Sezione 4

per l’annullamento per quanto riguarda il ricorso introduttivo: - del provvedimento prot. n. GSE/P20190045326 del 17.06.2019, ricevuto dalla ricorrente a mezzo PEC in medesima data, recante Attività di controllo di cui alla lettera del 6 giugno 2018 (prot. GSE/P20180048536) ai sensi dell'art. 12 commi 1 e 3 del D.M. 11 gennaio 2017, per i progetti di riduzione dei consumi di energia primaria identificati dai codici RVC (richieste di verifica e certificazione) riportati nell’Allegato A alla comunicazione del 6 giugno 2018, il cui soggetto proponente la società Esergetica S.r.l.. Comunicazione di esito., con il quale il Gestore dei Servizi Energetici GSE S.p.a., Direzione Verifiche ed Ispezioni, in persona del Direttore, Luca Barberis, ha disposto la decadenza al diritto all'ottenimento degli incentivi derivanti dal meccanismo dei Titoli di Efficienza Energetica per 349 progetti presentati dalla ricorrente, indicati nell'Allegato J allo stesso provvedimento;- nonché di tutti gli altri atti connessi precedenti e/o conseguenti, ivi inclusa, per quanto occorrer possa, la nota prot. n. GSE/P20180048536 del 6.06.2018, recante comunicazione di avvio del procedimento di controllo ai sensi dell'art. 12, comma 1, D.M. 11.01.2017 e, nei limiti di quanto si dirà in narrativa, le successive note prot. n. GSE/P20180064410 del 17.07.2018, GSE/P20180089183 del 27.09.2018 e GSE/P20180111575 del 20.12.2018, recanti concessione di proroga del termine per la trasmissione della documentazione richiesta nell'ambito del procedimento, la nota prot. GSE/P20180097920 del 23.10.2018, recante sospensione del procedimento e richiesta di integrazioni, la nota prot. GSE/P20190017715 del 29.03.2019, recante sospensione delle emissioni dei Titoli di Efficienza Energetica previste per il 30.06.2018, 30.09.2018, 31.12.2018 e 31.03.2019, nonché la nota prot GSE/P2019025282 del 11.04.2019, recante sospensione del procedimento e richiesta di integrazioni;- per quanto occorrer possa, del documento Certificati Bianchi Chiarimenti operativi per la presentazione dei progetti (2017), pubblicato sul sito web del Gestore dei Servizi Energetici GSE S.P.A.., nei termini meglio specificati in narrativa; per l’accertamento del diritto della società Esergetica S.r.l. alla percezione e al mantenimento dei Certificati Bianchi spettanti ai sensi del D.M. 28.12.2012, con riferimento alle Richieste di Verifica e Certificazione (RVC) annullate a mezzo del provvedimento impugnato; per la condanna del Gestore dei Servizi Energetici GSE s.p.a., ai sensi dell’art. 34 c.p.a., a porre in essere tutte le azioni conseguenti necessarie al riconoscimento dei Certificati Bianchi e/o comunque, anche in virtù di risarcimento in forma specifica ai sensi dell’art. 2058 c.c., all'adozione delle misure idonee a tutelare la situazione giuridica soggettiva dedotta in giudizio. Per quanto riguarda i motivi aggiunti presentati dalla ricorrente il 12/12/2019: - del provvedimento prot. n. GSE/P20190060283 del 18.09.2019 recante “Attività di controllo di cui alla lettera del 6 giugno 2018 (prot. GSE/P20180048536) ai sensi dell'art. 12 commi 1 e 3 del D.M. 11 gennaio 2017, per i progetti di riduzione dei consumi di energia primaria identificati dai codici RVC (richieste di verifica e certificazione) riportati nell'Allegato A alla comunicazione del 6 giugno 2018, il cui soggetto proponente è la società Esergetica S.r.l..- Richiesta restituzione incentivi” ricevuto dalla ricorrente a mezzo PEC in medesima data, con il quale il Gestore dei Servizi Energetici – GSE S.p.a., Direzione Amministrazione e Finanza, in persona del Direttore, Giorgio Anserini, ha quantificato i titoli indebitamente percepiti dalla ricorrente nel periodo 2013-2018, altresì comunicando il corrispondente importo da restituire all'Ente; - nonché di tutti gli altri atti connessi precedenti e/o conseguenti, ivi inclusa, per quanto occorrer possa, le note prot. nn. GSE/P20180048536 del 6.06.2018, GSE/P20180064410 del 17.07.2018, GSE/P20180089183 del 27.09.2018 e GSE/P20180111575 del 20.12.2018, GSE/P20180097920 del 23.10.2018, GSE/P20190017715 del 29.03.2019, GSE/P2019025282 del 11.04.2019, nonché il provvedimento prot. n. GSE/P20190045326 del 17.06.2019, già impugnati a mezzo del ricorso introduttivo; - per quanto occorrer possa, del documento “Certificati Bianchi – Chiarimenti operativi per la presentazione dei progetti (2017)”, pubblicato sul sito web del Gestore dei Servizi Energetici – GSE S.P.A.., nei termini meglio specificati in narrativa. Per l’accertamento del diritto della società Esergetica S.r.l. alla percezione e al mantenimento dei Certificati Bianchi spettanti ai sensi del D.M. 28.12.2012, con riferimento alle Richieste di Verifica e Certificazione (RVC) annullate a mezzo del provvedimento impugnato; per la condanna del Gestore dei Servizi Energetici – GSE s.p.a., ai sensi dell'art. 34 c.p.a., a porre in essere tutte le azioni conseguenti necessarie al riconoscimento dei Certificati Bianchi e/o comunque, anche in virtù di risarcimento in forma specifica ai sensi dell'art. 2058 c.c., all'adozione delle misure idonee a tutelare la situazione giuridica soggettiva dedotta in giudizio. Per quanto riguarda i motivi aggiunti presentati dalla ricorrente il 29/7/2020: - del provvedimento prot. n. GSE/P20190060283 del 18.09.2019 recante “Attività di controllo di cui alla lettera del 6 giugno 2018 (prot. GSE/P20180048536) ai sensi dell'art. 12 commi 1 e 3 del D.M. 11 gennaio 2017, per i progetti di riduzione dei consumi di energia primaria identificati dai codici RVC (richieste di verifica e certificazione) riportati nell'Allegato A alla comunicazione del 6 giugno 2018, il cui soggetto proponente è la società Esergetica S.r.l..- Richiesta restituzione incentivi” ricevuto dalla ricorrente a mezzo PEC in medesima data, con il quale il Gestore dei Servizi Energetici – GSE S.p.a., Direzione Amministrazione e Finanza, in persona del Direttore, Giorgio Anserini, ha quantificato i titoli indebitamente percepiti dalla ricorrente nel periodo 2013-2018, altresì comunicando il corrispondente importo da restituire all’Ente; - nonché di tutti gli altri atti connessi precedenti e/o conseguenti, ivi inclusa, per quanto occorrer possa, le note prot. nn. GSE/P20180048536 del 6.06.2018, GSE/P20180064410 del 17.07.2018, GSE/P20180089183 del 27.09.2018 e GSE/P20180111575 del 20.12.2018, GSE/P20180097920 del 23.10.2018, GSE/P20190017715 del 29.03.2019, GSE/P2019025282 del 11.04.2019, nonché il provvedimento prot. n. GSE/P20190045326 del 17.06.2019, già impugnati a mezzo del ricorso introduttivo; - per quanto occorrer possa, del documento “Certificati Bianchi – Chiarimenti operativi per la presentazione dei progetti (2017)”, pubblicato sul sito web del Gestore dei Servizi Energetici – GSE S.P.A.., nei termini meglio specificati nel ricorso introduttivo. Per l’accertamento del diritto: della società Esergetica S.r.l. alla percezione e al mantenimento dei Certificati Bianchi spettanti ai sensi del D.M. 28.12.2012, con riferimento alle Richieste di Verifica e Certificazione (RVC) annullate a mezzo del provvedimento impugnato nel ricorso introduttivo; per la condanna del Gestore dei Servizi Energetici – GSE s.p.a., ai sensi dell'art. 34 c.p.a., a porre in essere tutte le azioni conseguenti necessarie al riconoscimento dei Certificati Bianchi e/o comunque, anche in virtù di risarcimento in forma specifica ai sensi dell'art. 2058 c.c., all'adozione delle misure idonee a tutelare la situazione giuridica soggettiva dedotta in giudizio. Per quanto riguarda i motivi aggiunti presentati dalla ricorrente il 10.11.2020: - del provvedimento prot. n. GSE/P20190045326 del 17.06.2019, ricevuto dalla ricorrente a mezzo PEC in medesima data, recante “Attività di controllo di cui alla lettera del 6 giugno 2018 (prot. GSE/P20180048536) ai sensi dell'art. 12 commi 1 e 3 del D.M. 11 gennaio 2017, per i progetti di riduzione dei consumi di energia primaria identificati dai codici RVC (richieste di verifica e certificazione) riportati nell'Allegato A alla comunicazione del 6 giugno 2018, il cui soggetto proponente è la società Esergetica S.r.l.. Comunicazione di esito.”, con il quale il Gestore dei Servizi Energetici – GSE S.p.a., Direzione Verifiche ed Ispezioni, ha disposto la decadenza al diritto all'ottenimento degli incentivi derivanti dal meccanismo dei Titoli di Efficienza Energetica per 349 progetti presentati dalla ricorrente, indicati nell'Allegato J allo stesso provvedimento; - nonché di tutti gli altri atti connessi precedenti e/o conseguenti, ivi inclusa, per quanto occorrer possa, la nota prot. n. GSE/P20180048536 del 6.06.2018, recante comunicazione di avvio del procedimento di controllo ai sensi dell'art. 12, comma 1, D.M. 11.01.2017 e, nei limiti di quanto si dirà in narrativa, le successive note prot. n. GSE/P20180064410 del 17.07.2018, GSE/P20180089183 del 27.09.2018 e GSE/P20180111575 del 20.12.2018, recanti concessione di proroga del termine per la trasmissione della documentazione richiesta nell'ambito del procedimento, la nota prot. GSE/P20180097920 del 23.10.2018, recante sospensione del procedimento e richiesta di integrazioni, la nota prot. GSE/P20190017715 del 29.03.2019, recante sospensione delle emissioni dei Titoli di Efficienza Energetica previste per il 30.06.2018, 30.09.2018, 31.12.2018 e 31.03.2019, nonché la nota prot GSE/P2019025282 del 11.04.2019, recantesospensione del procedimento e richiesta di integrazioni; - per quanto occorrer possa, del documento “Certificati Bianchi – Chiarimenti operativi per la presentazione dei progetti (2017)”, pubblicato sul sito web del Gestore dei Servizi Energetici – GSE S.P.A.., nei termini meglio specificati in narrativa; per l’accertamento del diritto della società Esergetica S.r.l. alla percezione e al mantenimento dei Certificati Bianchi spettanti ai sensi del D.M. 28.12.2012, con riferimento alle Richieste di Verifica e Certificazione (RVC) annullate a mezzo del provvedimento impugnato; per la condanna del Gestore dei Servizi Energetici – GSE s.p.a., ai sensi dell'art. 34 c.p.a., a porre in essere tutte le azioni conseguenti necessarie al riconoscimento dei Certificati Bianchi e/o comunque, anche in virtù di risarcimento in forma specifica ai sensi dell’art. 2058 c.c., all'adozione delle misure idonee a tutelare la situazione giuridica soggettiva dedotta in giudizio.

Giustizia amministrativa201912372

Sintesi

Generata da Trovanorma sul testo ufficiale
TAR Lazio - Roma, Sez. V terSentenzaAzione di annullamento

Atto impugnato: provvedimento del GSE che ha disposto la decadenza dagli incentivi relativi a 349 progetti per Titoli di Efficienza Energetica, nonché successivo atto di quantificazione e richiesta di restituzione degli incentivi

Esito

ACCOGLIMENTO

Favorevole al ricorrente (operatore economico)

Prevale il privato

La controversia

La ricorrente ha contestato gli atti adottati dal GSE all'esito di un procedimento di controllo riguardante 810 richieste di verifica e certificazione. Ha dedotto, tra l'altro, difetto assoluto di istruttoria, travisamento dei fatti, ingiustizia manifesta, violazione dei principi di leale collaborazione e buona fede procedimentale; violazione dell'art. 42 d.lgs. 28/2011, dell'art. 12 del D.M. 11 gennaio 2017, dell'art. 2 del medesimo decreto e delle Linee guida EEN 9/2011, nonché incompetenza, violazione del principio di legalità ed esercizio di poteri normativi non spettanti al GSE. Con i motivi aggiunti ha contestato anche la quantificazione degli incentivi da restituire, sostenendo che il GSE avesse applicato valori forfettari superiori agli importi effettivamente percepiti, nonché la violazione dei principi di proporzionalità e ragionevolezza e l'illegittimità sopravvenuta degli atti per mancato rispetto dell'art. 21-nonies l. 241/1990, come richiamato dalla nuova formulazione dell'art. 42 d.lgs. 28/2011. Il GSE ha sostenuto che il potere esercitato fosse un controllo, e non autotutela, che le violazioni fossero rilevanti, che i controlli massivi fossero legittimi e che la quantificazione fosse corretta.

La decisione

Il TAR ha accolto il ricorso e i motivi aggiunti, annullando gli atti impugnati. Pur dando atto dell'esistenza di orientamenti non uniformi sulla qualificazione del potere esercitato dal GSE e dell'orientamento secondo cui i controlli possono avere un perimetro molto ampio, il Collegio ha ritenuto decisivo che il provvedimento non avesse qualificato come rilevanti le violazioni contestate. L'art. 42, comma 3, d.lgs. 28/2011 riserva la decadenza alle violazioni rilevanti ai fini dell'erogazione degli incentivi; pertanto il GSE deve previamente accertare e motivare la gravità e la rilevanza delle singole violazioni o della loro valutazione complessiva. Nel caso concreto l'atto si limitava a elencare numerose criticità, prevalentemente formali, senza spiegare perché esse rientrassero nelle categorie di violazioni rilevanti o perché, considerate unitariamente, giustificassero la sanzione massima della decadenza. Anche la relazione depositata in giudizio non aveva colmato tale lacuna, essendosi limitata a esaminare l'idoneità di alcuni documenti. Il provvedimento risultava quindi oscuro e carente di motivazione sui presupposti fondanti del potere esercitato, in violazione dell'art. 3 l. 241/1990; la motivazione non poteva essere integrata in sede processuale. Sono state assorbite le ulteriori doglianze, restando salva la possibilità per il GSE di rideterminarsi nel rispetto del vincolo conformativo della sentenza e distinguendo tra decadenza e autotutela. Il TAR ha inoltre escluso la fondatezza del motivo fondato sull'applicazione retroattiva della nuova formulazione dell'art. 42, comma 3, d.lgs. 28/2011, ritenendola non retroattiva. Spese compensate per la peculiarità della questione e la non uniformità degli orientamenti.

Norme richiamate

  • art. 42 d.lgs. 28/2011

    Nel caso in cui le violazioni riscontrate nell'ambito dei controlli di cui ai commi 1 e 2 siano rilevanti ai fini dell'erogazione degli incentivi, il GSE dispone il rigetto dell'istanza ovvero la decadenza dagli incentivi, nonché il recupero delle somme già erogate, e trasmette all’Autorità l'esito degli accertamenti effettuati per l'applicazione delle sanzioni di cui all’articolo 2, comma 20, lettera c), della legge 14 novembre 1995, n. 481.

    La decadenza dagli incentivi presuppone l'accertamento e la motivata qualificazione delle violazioni come rilevanti; tale valutazione costituisce la fase centrale del controllo e precede l'eventuale esercizio vincolato del potere di decadenza.

  • art. 12 D.M. 11 gennaio 2017

    Disciplina i controlli del GSE sui progetti e sulle richieste di verifica e certificazione relative ai Titoli di Efficienza Energetica.

  • art. 3, comma 2, l. 241/1990

    Impone all'amministrazione di indicare i presupposti di fatto e le ragioni giuridiche che determinano la decisione; nel caso concreto l'obbligo è stato violato perché non erano esplicitate le ragioni della rilevanza delle criticità contestate.

  • art. 21-nonies l. 241/1990

    È stato invocato dalla ricorrente in relazione alla nuova disciplina dell'art. 42 d.lgs. 28/2011, ma il relativo motivo è stato ritenuto non fondato perché la nuova formulazione non ha efficacia retroattiva.

  • art. 56, comma 7, d.l. 76/2020

    La modifica dell'art. 42, comma 3, d.lgs. 28/2011 introdotta dalla disposizione non si applica retroattivamente ai provvedimenti anteriori.

Massime di principio

  • Nel procedimento di controllo sugli incentivi per l'efficienza energetica, la decadenza può essere disposta soltanto quando le violazioni accertate siano previamente qualificate e motivatamente ritenute rilevanti ai fini dell'erogazione degli incentivi.
  • L'accertamento della rilevanza della violazione costituisce il presupposto fondante dell'esercizio del potere di decadenza del GSE; soltanto dopo tale accertamento l'adozione della decadenza può assumere carattere vincolato.
  • Un provvedimento di decadenza non può limitarsi a elencare criticità documentali o formali, ma deve spiegare perché ciascuna criticità, o la loro valutazione complessiva, integri una violazione rilevante e giustifichi la sanzione della decadenza.
  • La motivazione carente sull'accertamento della rilevanza delle violazioni non può essere integrata per la prima volta nel giudizio mediante relazioni o difese dell'amministrazione.
  • La nuova disciplina dell'art. 42, comma 3, d.lgs. 28/2011, introdotta nel 2020 e collegata ai requisiti dell'autotutela, non ha efficacia retroattiva rispetto a provvedimenti di decadenza adottati anteriormente.

Come è indicizzato

MaterieIncentivi energeticiMotivazione del provvedimentoInvalidità del provvedimentoAutotutela
RamiEnergia, infrastrutture e comunicazioniProcedimento amministrativo
IstitutiDifetto di motivazioneDifetto di istruttoriaProporzionalità e ragionevolezzaAutotutela decisoria

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