Parere n. 266/2026 - C.g.a.r.s, Sezione 1

Esito

La questione giuridica

Il sindacato e vari dipendenti regionali hanno impugnato i bandi per quattro procedure concorsuali: 537 unità di categoria D e 487 di categoria C per il potenziamento dei Centri per l’impiego; 88 e 12 unità di categoria D per il ricambio generazionale nell’Amministrazione regionale. Prima della scadenza originaria per le domande, l’Amministrazione ha modificato i bandi eliminando la riserva del 30% in favore dei dipendenti interni a tempo indeterminato muniti dei titoli richiesti per l’accesso dall’esterno. Sono state poi impugnate, con motivi aggiunti, le graduatorie finali approvate nel 2022, per illegittimità derivata. I ricorrenti hanno dedotto: (1) violazione dell’art. 52, comma 1-bis, d.lgs. 165/2001 e delle norme sulle progressioni interne, sostenendo che dovesse essere prevista una quota riservata e, comunque, svolta una procedura comparativa interna; (2) violazione degli obblighi di programmazione dei fabbisogni e di revisione organizzativa, mancata previa ricognizione delle professionalità interne e carenza di informazione sindacale; (3) violazione dei vincoli di contenimento della spesa pubblica e aggravio ingiustificato dei costi per il reclutamento esterno. L’Amministrazione aveva inoltre sollevato dubbi sull’ammissibilità del ricorso collettivo e cumulativo. Le Sezioni riunite avevano acquisito, con parere interlocutorio del 22 gennaio 2024, elementi sul contenzioso analogo conclusosi con la sentenza CGARS n. 470 del 13 luglio 2026.

Il parere

Il Consiglio di giustizia amministrativa ritiene il ricorso infondato nel merito e lascia assorbite le questioni preliminari, compresi i dubbi sull’ammissibilità del ricorso collettivo e cumulativo. In adesione alla sentenza CGARS n. 470/2026, interpreta l’art. 52, comma 1-bis, quarto periodo, d.lgs. 165/2001, nel testo introdotto dal d.l. 80/2021, nel senso che la procedura comparativa per le progressioni tra aree non attribuisce ai dipendenti interni una priorità né impone una quota riservata in loro favore. La norma assicura invece che almeno il 50% delle posizioni disponibili sia destinato all’accesso dall’esterno; in coerenza con gli artt. 97 e 51 Cost., i posti possono anche essere coperti integralmente tramite concorsi aperti, ai quali possono partecipare anche i dipendenti interni. L’art. 22, comma 15, d.lgs. 75/2017 non imponeva l’attivazione delle procedure riservate: la disposizione, facoltizzante e riferita alla precedente formulazione dell’art. 52 mediante rinvio mobile, non è applicabile dopo la modifica del 2021. Neppure l’art. 24 d.lgs. 150/2009 impone una riserva interna, poiché il rinvio mobile all’art. 52 segue la disciplina vigente. Quanto alla programmazione, i decreti richiamavano i Piani triennali dei fabbisogni 2019/2021 e 2020/2022, approvati con deliberazioni di Giunta regionale nn. 422/2019 e 551/2020. La conformità della modifica alla disciplina vigente esclude inoltre il vizio derivante dalla mancata informazione sindacale e l’asserita ingiustificatezza dell’aggravio di spesa. Sono dunque respinti sia i motivi principali relativi alla riserva e alla procedura comparativa, sia le ulteriori censure concernenti programmazione, informazione sindacale e spesa pubblica. Il parere conclusivo è nel senso del rigetto del ricorso.

Osservazioni

Norme richiamate

• art. 52, comma 1-bis, d.lgs. 165/2001

  Fatta salva comunque una riserva di almeno il 50 per cento delle posizioni disponibili destinata all’accesso dall’esterno, le progressioni fra le aree e, negli enti locali, anche fra qualifiche diverse, avvengono tramite procedura comparativa basata sulla valutazione positiva conseguita dal dipendente negli ultimi tre anni in servizio, sull’assenza di provvedimenti disciplinari, sul possesso di titoli o competenze professionali ovvero di studio ulteriori rispetto a quelli previsti per l’accesso all’area dall’esterno, nonché sul numero e sulla tipologia degli incarichi rivestiti.

  La disposizione non impone di riservare posti ai dipendenti interni né di svolgere prima una procedura comparativa interna. La quota minima del 50% è destinata all’accesso dall’esterno; i posti disponibili possono essere coperti anche integralmente con procedure concorsuali aperte, cui possono partecipare anche i dipendenti dell’amministrazione.

• art. 97, quarto comma, Cost.

  Il concorso pubblico costituisce la forma generale e ordinaria di reclutamento per le amministrazioni pubbliche ai sensi dell’art. 97 Cost., quarto comma («Agli impieghi nelle pubbliche amministrazioni si accede mediante concorso, salvo i casi stabiliti dalla legge»), e la sua necessità discende non solo dal rispetto del principio di buon andamento della pubblica amministrazione di cui allo stesso articolo, ma anche dalla necessità di consentire a tutti i cittadini l’accesso alle funzioni pubbliche, in base all’art. 51 Cost.

  Il concorso aperto è la modalità ordinaria di accesso al pubblico impiego; le deroghe che favoriscono il personale interno sono ammissibili entro limiti rigorosi e non possono trasformarsi in un obbligo di priorità rispetto al reclutamento esterno.

• art. 51 Cost.

  Il concorso pubblico costituisce la forma generale e ordinaria di reclutamento per le amministrazioni pubbliche ai sensi dell’art. 97 Cost., quarto comma («Agli impieghi nelle pubbliche amministrazioni si accede mediante concorso, salvo i casi stabiliti dalla legge»), e la sua necessità discende non solo dal rispetto del principio di buon andamento della pubblica amministrazione di cui allo stesso articolo, ma anche dalla necessità di consentire a tutti i cittadini l’accesso alle funzioni pubbliche, in base all’art. 51 Cost.

  L’accesso alle funzioni pubbliche deve essere assicurato a tutti i cittadini tramite procedure concorsuali, elemento che orienta l’interpretazione della disciplina delle progressioni interne e delle riserve.

• art. 22, comma 15, d.lgs. 75/2017

  La previsione, infatti, che faceva riferimento, mediante un c.d. “rinvio mobile”, alla formulazione del ridetto art. 52 precedente alle modifiche introdotte dal d.-l. n. 80/2021, è divenuta a causa di queste non più applicabile e, comunque, facoltizza e non obbliga le amministrazioni ad attivare le procedure ivi descritte.

  La norma, riferita mediante rinvio mobile alla precedente disciplina dell’art. 52, non è più applicabile dopo la modifica introdotta dal d.l. 80/2021; in ogni caso, conferiva alle amministrazioni una facoltà, non un obbligo, di attivare procedure selettive riservate.

• art. 24 d.lgs. 150/2009

  A maggior ragione, non è dirimente il pure invocato art. 24 del d.lgs. n. 150/2009, che stabilisce che «Ai sensi dell’articolo 52, comma 1-bis, del decreto legislativo n. 165 del 2001, le amministrazioni pubbliche, a decorrere dal 1° gennaio 2010, coprono i posti disponibili nella dotazione organica attraverso concorsi pubblici, con riserva non superiore al cinquanta per cento a favore del personale interno, nel rispetto delle disposizioni vigenti in materia di assunzioni», atteso che in questo caso il “rinvio mobile” è anche più accentuato, riguardando proprio l’art. 52, comma 1-bis, del d.lgs. n. 165/2001, e, quindi, l’attuale sistema di avanzamento del personale interno all’Amministrazione, che non giustifica, a seguito delle modifiche subite da quest’ultima norma, l’imposizione di concorsi pubblici con riserva di posti in favore del personale interno.

  Il rinvio dell’art. 24 alla disciplina dell’art. 52 è mobile e segue la versione vigente di quest’ultima disposizione. Le modifiche del 2021 non consentono quindi di desumere dall’art. 24 un obbligo di bandire concorsi con riserva per il personale interno.

• art. 6, d.lgs. 165/2001

  che i decreti gravati richiamano, tra altro, i Piani triennale dei fabbisogni di personale 2019/2021 e 2020/2022, approvati con deliberazioni giuntali, rispettivamente, n. 422/2019 e 551/2020;

  Nel caso concreto, il richiamo nei decreti ai Piani triennali dei fabbisogni 2019/2021 e 2020/2022 è valorizzato per escludere la censura secondo cui le assunzioni sarebbero state disposte senza la necessaria programmazione.

Massime di principio

• L’art. 52, comma 1-bis, quarto periodo, d.lgs. 165/2001, nel testo modificato dal d.l. 80/2021, tutela l’accesso dall’esterno riservandogli almeno il 50% delle posizioni disponibili e non impone una quota riservata ai dipendenti interni né una procedura comparativa interna prioritaria.
• In coerenza con gli artt. 97 e 51 Cost., il concorso pubblico aperto costituisce la modalità ordinaria di reclutamento e può essere utilizzato per coprire anche tutti i posti disponibili; i dipendenti interni possono parteciparvi se in possesso dei requisiti.
• Una disposizione che rinvia in modo mobile all’art. 52, comma 1-bis, d.lgs. 165/2001 deve essere letta in conformità alla versione vigente di tale norma: le modifiche legislative sopravvenute possono rendere non più applicabili le previsioni fondate sulla formulazione precedente.
• Le procedure selettive riservate previste dall’art. 22, comma 15, d.lgs. 75/2017 sono facoltative e non attribuiscono ai dipendenti un diritto a che l’amministrazione le attivi.

Come è indicizzato