Sentenza n. 9739/2026 - Roma, Sezione 5T

Esito

La controversia

La ricorrente ha dedotto, tra l'altro: violazione della disciplina statale sulle concessioni demaniali marittime e della competenza legislativa statale in materia di tutela della concorrenza; illegittima indizione di una gara-ponte invece dell'applicazione integrale del modello previsto dall'art. 4 della legge n. 118/2022; mancata preventiva determinazione dell'indennizzo spettante ai gestori uscenti; illegittimità e indeterminatezza della royalty sul fatturato, aggiuntiva al canone concessorio; durata eccessivamente breve e inidonea ad ammortizzare gli investimenti; illegittimità dei vincoli di partecipazione e aggiudicazione; indeterminatezza dei criteri dell'offerta tecnica e della consistenza dei beni; incoerenza del punteggio attribuito alle imprese a prevalente carattere giovanile; mancata previsione di obblighi relativi alle condizioni del personale, alla qualità dei servizi e agli investimenti; illegittimità della clausola sulla revoca senza espresso riconoscimento dell'indennizzo. Roma Capitale ha eccepito il difetto di interesse a impugnare clausole non immediatamente escludenti e ha sostenuto la legittimità della gara-ponte, giustificata dall'assenza di concessioni in essere e dalla necessità di assicurare la continuità dei servizi nelle more delle procedure ordinarie, nonché la legittimità della royalty e degli ulteriori criteri di gara.

La decisione

Il TAR ha escluso l'inammissibilità dell'impugnazione relativamente alle clausole concernenti la durata delle concessioni e la royalty. Tali clausole riguardano infatti elementi essenziali del rapporto concessorio e determinano una lesione attuale dell'interesse dell'operatore, poiché incidono sul bene della vita e sulle condizioni economiche e giuridiche della concessione già prima dell'esito della gara. L'interesse all'impugnazione non dipende quindi dalla mera qualificazione della clausola come immediatamente escludente, ma dalla verifica della lesione concreta e attuale. Nel merito, il ricorso è stato in parte dichiarato inammissibile e in parte respinto. Il giudice ha ritenuto immediatamente applicabile la disciplina statale dell'art. 4 della legge n. 118/2022, come modificata nel 2024, in quanto disciplina speciale e cogente delle procedure di affidamento delle concessioni demaniali marittime, ma ha ritenuto non irragionevole, nel peculiare contesto romano caratterizzato dall'assenza di concessioni in essere e dalla necessità di garantire la continuità dei servizi, l'indizione di una gara-ponte di durata limitata, funzionale alla successiva applicazione del nuovo modello legislativo. La mancata approvazione del PUA comunale e l'assenza di ulteriori decreti attuativi non potevano invece giustificare il mancato rispetto della disciplina statale. La royalty, pur atipica rispetto alle modalità ordinarie di remunerazione, è stata ritenuta legittima e non indeterminata: essa costituisce uno strumento flessibile di valorizzazione economica del bene demaniale, parametrato al fatturato futuro, e può aggiungersi al canone concessorio. È stata respinta la censura sull'indennizzo, poiché nel caso concreto non vi erano concessionari uscenti, ma occupanti sine titulo, e l'indennizzo previsto dalla disciplina statale tutela il concessionario uscente. Sono state ritenute sufficienti le schede tecniche, le planimetrie e la facoltà di sopralluogo ai fini della conoscibilità dei beni. I criteri tecnici relativi al progetto architettonico, all'impatto ambientale e visivo e all'accessibilità sono stati giudicati sufficientemente specificati e compatibili con la discrezionalità tecnica dell'amministrazione. È stata ritenuta legittima la premialità per le imprese a prevalente carattere giovanile, in quanto diretta ad ampliare l'accesso al mercato e a temperare le rendite di posizione. I vincoli di partecipazione e aggiudicazione sono stati considerati pro-concorrenziali, perché favoriscono la partecipazione delle piccole e medie imprese e impediscono la concentrazione dei lotti in capo a pochi operatori. La mancata riproduzione nel bando di obblighi già direttamente previsti dalla legge non determina illegittimità. Le linee di indirizzo della Giunta non imponevano una trasposizione letterale nelle clausole di gara, e gli obiettivi relativi alla qualità dei servizi e alla fruizione pubblica risultavano comunque recepiti nei criteri dell'offerta gestionale. Infine, non era necessario disciplinare nel bando il regime dell'indennizzo per eventuali future revoche, essendo applicabile il regime legale proprio dell'atto di revoca, richiamato dall'art. 42 del codice della navigazione. Le spese sono state integralmente compensate.

Norme richiamate

• art. 117, comma 2, lett. e), Cost.

  "tutela della concorrenza"

  I criteri e le modalità di affidamento delle concessioni demaniali marittime rientrano nella competenza legislativa esclusiva statale quando incidono sull'assetto concorrenziale del mercato.

• art. 4 l. 5 agosto 2022, n. 118

  "principi di libertà di stabilimento, di pubblicità, di trasparenza, di massima partecipazione, di non discriminazione e di parità di trattamento"

  La disposizione, come sostituita nel 2024, disciplina direttamente e in modo speciale le procedure di affidamento delle concessioni demaniali marittime, stabilendone termini, contenuti del bando, criteri di aggiudicazione e indennizzo al concessionario uscente. È immediatamente applicabile alle procedure avviate dopo l'entrata in vigore della novella.

• art. 3 l. 5 agosto 2022, n. 118

  "Al fine di consentire l'ordinata programmazione delle procedure di affidamento"

  La proroga delle concessioni in essere fino al 2027 risponde all'esigenza di consentire la programmazione delle procedure; in assenza di concessioni in essere, la medesima esigenza può giustificare una gara-ponte temporanea, purché funzionale alla successiva procedura ordinaria.

• art. 4, comma 9, l. 5 agosto 2022, n. 118

  "non giustifica il mancato avvio della procedura di affidamento"

  La mancata adozione del decreto interministeriale sui criteri dell'indennizzo non impedisce l'avvio della procedura di affidamento.

• art. 37 cod. nav.

  Il principio della proficua utilizzazione del bene demaniale consente di valorizzare, nella selezione del concessionario, anche la redditività del bene e la maggiore utilità economica per l'erario.

• art. 42 cod. nav.

  L'eventuale indennizzo conseguente alla revoca della concessione è regolato dalla disciplina propria dell'esercizio del potere di revoca; il bando non deve necessariamente riprodurne preventivamente il regime.

• art. 19, comma 3, regolamento Regione Lazio n. 19/2016

  "in casi eccezionali i Comuni possono provvedere [...] al rilascio di concessioni temporanee di durata pari o inferiore alla stagione balneare"

  La disciplina regionale sulle concessioni temporanee non può essere invocata per disattendere la sopravvenuta disciplina statale uniforme sulle procedure di affidamento.

• art. 88, comma 1, lett. d), c.p.a.

  Consente al giudice di motivare mediante riferimento a precedenti sentenze della stessa Sezione su questioni largamente sovrapponibili.

Massime di principio

• L'immediata impugnazione della lex specialis non dipende da formule astratte come quella delle clausole immediatamente escludenti, ma dalla sussistenza di una lesione concreta e attuale dell'interesse legittimo. Quando una clausola incide direttamente sugli elementi essenziali della concessione, quali durata e corrispettivo, l'impugnazione è ammissibile già prima della partecipazione e dell'aggiudicazione.
• La disciplina statale che stabilisce criteri e modalità di affidamento delle concessioni demaniali marittime per finalità turistico-ricreative costituisce un modulo procedimentale speciale e cogente, immediatamente applicabile alle procedure avviate dopo la sua entrata in vigore; le discipline regionali o comunali non possono derogare alle regole statali che incidono sulla concorrenza.
• Quando non esistono concessioni in essere suscettibili di proroga e occorre garantire la continuità dei servizi nelle more dell'organizzazione delle procedure ordinarie, l'amministrazione può indire una gara-ponte di durata limitata, purché la scelta sia funzionalmente collegata alla successiva applicazione del modello statale e non risulti irragionevole o elusiva.
• La mancata adozione di atti attuativi non previsti come condizione necessaria dalla legge, salvo il caso in cui la legge stessa disponga diversamente, non consente all'amministrazione di differire sine die l'avvio delle procedure di affidamento; ciò vale anche quando l'atto mancante è attribuito alla stessa amministrazione o quando la sua mancata adozione dipende dall'inerzia dell'ente.
• Una royalty parametrata al fatturato futuro può costituire, anche in aggiunta al canone concessorio, uno strumento legittimo di valorizzazione economica del bene demaniale, purché sia determinata secondo criteri conoscibili e non risulti manifestamente irragionevole o sproporzionata.
• I vincoli di partecipazione e di aggiudicazione dei lotti possono essere legittimamente utilizzati per favorire una maggiore apertura del mercato, agevolare la partecipazione di operatori di minori dimensioni ed evitare la concentrazione delle concessioni in capo a pochi operatori, quando risultino coerenti con l'obiettivo pro-concorrenziale della procedura.

Come è indicizzato