Corte di giustizia, Sentenza C-619/19

Accesso all’informazione ambientale e "comunicazioni interne"

La pronuncia riguarda un rinvio pregiudiziale del Bundesverwaltungsgericht in una controversia tra il Land Baden-Württemberg e D.R. sull’accesso a documenti relativi al progetto "Stuttgart 21". La Corte è chiamata a interpretare l’articolo 4, paragrafo 1, primo comma, lettera e), della direttiva 2003/4/CE, che consente di respingere una richiesta di informazioni ambientali quando essa riguarda "comunicazioni interne" di un’autorità pubblica.

Contesto fattuale e procedimento principale

D.R. aveva chiesto al Ministero di Stato del Land Baden-Württemberg l’accesso a documenti concernenti l’abbattimento di alberi nel parco del castello di Stoccarda, nell’ambito della realizzazione del progetto "Stuttgart 21". I documenti comprendevano, da un lato, un’informazione trasmessa alla direzione del Ministero relativa ai lavori di una commissione d’inchiesta sull’intervento della polizia del 30 settembre 2010 e, dall’altro, note interne del Ministero sull’attuazione di una procedura di conciliazione del novembre 2010. Il ricorso di D.R. era stato accolto in appello, ma il Land aveva proposto Revision dinanzi al giudice del rinvio.

Normativa rilevante

La Corte richiama anzitutto la Convenzione di Aarhus, in particolare l’articolo 4, paragrafo 3, lettera c), che consente di respingere richieste di informazioni ambientali se riguardano documenti in corso di elaborazione o comunicazioni interne. Richiama poi la direttiva 2003/4/CE, in particolare:

• articolo 1, sugli obiettivi di accesso e diffusione dell’informazione ambientale;
• articolo 2, punti 1, 2, 3 e 5, sulle definizioni di informazione ambientale, autorità pubblica, informazione detenuta e richiedente;
• articolo 3, paragrafo 1, sul diritto di accesso senza obbligo di dichiarare un interesse;
• articolo 4, paragrafi 1, 2, 4 e 5, sulle eccezioni, sulla interpretazione restrittiva, sulla divulgazione parziale e sulla motivazione del diniego. Sono inoltre menzionati il regolamento (CE) n. 1049/2001, articolo 4, paragrafo 3, e il regolamento (CE) n. 1367/2006, articoli 3 e 6, quale termine di raffronto sistematico per l’accesso alle informazioni ambientali presso le istituzioni dell’Unione.

Prima questione: nozione di "comunicazioni interne"

La Corte afferma che la nozione di "comunicazioni interne" deve essere interpretata autonomamente, poiché la direttiva non la definisce né rinvia al diritto nazionale. Sottolinea che:

• il termine "comunicazione" implica un’informazione indirizzata da un autore a un destinatario, anche se il destinatario può essere un organo o una struttura dell’amministrazione;
• il termine "interno" si riferisce a informazioni che non hanno lasciato la sfera interna dell’autorità pubblica. Ne deriva che non tutte le informazioni ambientali detenute da un’autorità sono "interne": lo sono solo quelle che circolano al suo interno e che, alla data della domanda, non sono state divulgate a terzi né messe a disposizione del pubblico. La Corte precisa anche che una informazione ricevuta dall’esterno può comunque essere "interna" se non era già pubblica prima della ricezione e resta all’interno dell’amministrazione.

Rapporto con la Convenzione di Aarhus e con il regolamento 1049/2001

Nel motivare l’interpretazione, la Corte osserva che la Convenzione di Aarhus distingue tra "documenti" e "comunicazioni interne"; la direttiva 2003/4 recepisce tale distinzione separando, all’articolo 4, paragrafo 1, le ipotesi di materiale in corso di completamento/documenti o dati incompleti (lettera d) e di comunicazioni interne (lettera e). La Corte richiama inoltre il regolamento n. 1049/2001, il quale tutela i documenti per uso interno delle istituzioni dell’Unione, evidenziando la funzione comune di creare uno spazio protetto per la riflessione interna.

Seconda questione: durata della tutela

La Corte esclude che la tutela delle "comunicazioni interne" sia limitata nel tempo in modo automatico. La lettera e) dell’articolo 4, paragrafo 1, non contiene alcun elemento che imponga un termine finale, né lo contiene la Convenzione di Aarhus o la sua guida applicativa. La scadenza del procedimento amministrativo o l’adozione di una decisione non fanno cessare di per sé l’operatività dell’eccezione.

Tuttavia, la Corte chiarisce che il rifiuto di accesso non può essere automatico: esso richiede sempre una ponderazione degli interessi in gioco ai sensi dell’articolo 4, paragrafo 1, lettera e), e dell’articolo 4, paragrafo 2, secondo comma, della direttiva. Questa valutazione deve essere concreta e specifica, tenendo conto del tempo trascorso dall’elaborazione della comunicazione e del possibile venir meno della sensibilità delle informazioni, che possono divenire "storiche". Occorre inoltre verificare se sia possibile una divulgazione parziale ai sensi dell’articolo 4, paragrafo 4.

Motivazione e controllo del diniego

La Corte richiama l’obbligo di motivazione di cui all’articolo 4, paragrafo 5, della direttiva 2003/4: il diniego deve indicare i motivi concreti del rifiuto e non può limitarsi a un richiamo formale all’eccezione. L’autorità deve spiegare in che modo la divulgazione recherebbe un pregiudizio concreto ed effettivo all’interesse tutelato, con rischio ragionevolmente prevedibile e non meramente ipotetico. Tale impostazione consente il controllo amministrativo e giurisdizionale previsto dall’articolo 6 della direttiva.

Dispositivo

La Corte risponde che:

• la nozione di "comunicazioni interne" comprende le informazioni che circolano all’interno di un’autorità pubblica e che, alla data della domanda di accesso, non hanno lasciato la sua sfera interna, purché non siano già state o non avrebbero dovuto essere rese pubbliche prima della ricezione;
• l’eccezione non è limitata nel tempo, ma può operare solo per il periodo in cui la tutela dell’informazione è giustificata. Alla luce di tale risposta, non occorre esaminare la terza questione autonoma sul termine finale coincidente con la chiusura del procedimento amministrativo.

Principi utili per la pratica

Per gli operatori del diritto, la sentenza conferma che nelle richieste di accesso a informazioni ambientali:

• l’eccezione per comunicazioni interne non coincide con qualsiasi documento rimasto nell’amministrazione;
• il diniego richiede un esame individualizzato e una ponderazione effettiva degli interessi;
• il tempo trascorso è un fattore rilevante, ma non determina da solo la decadenza dell’eccezione;
• la motivazione del rifiuto deve essere specifica e controllabile, anche ai fini di eventuali ricorsi.