Sentenza n. 28/2026 - Consiglio Di Stato, Sezione 7

Esito

La controversia

L’appellante ha chiesto la riforma della sentenza del TAR Campania che aveva respinto il ricorso contro l’ordinanza di demolizione. Con il primo motivo ha dedotto violazione del d.P.R. 380/2001, degli artt. 42 e 97 Cost., eccesso di potere per illogicità, travisamento, carenza di istruttoria e dei presupposti, difetto di motivazione e contraddittorietà. Ha contestato l’identificazione delle opere, sostenendo che l’ordinanza indicava erroneamente la strada di ubicazione; ha censurato la valutazione unitaria dei cinque corpi di fabbrica e della piscina; ha dedotto l’irrilevanza attribuita alla mancata autorizzazione sismica e all’assenza di accatastamento. Con il secondo motivo ha dedotto violazione degli artt. 7 e 8 e seguenti della l. 241/1990, delle garanzie partecipative e dei principi in materia sanzionatoria, nonché difetto di motivazione, istruttoria e presupposti. Ha lamentato che l’ordinanza fosse stata adottata prima della definizione di un’istanza di accesso agli atti, che non individuasse adeguatamente le norme violate e che non riportasse i dati dell’area di sedime. Un terzo motivo si è limitato a richiamare, ai fini devolutivi, le censure proposte in primo grado.

La decisione

Il Consiglio di Stato ha respinto integralmente l’appello e confermato la sentenza del TAR. Ha preliminarmente dichiarato ammissibili i documenti depositati dal Comune in appello, ritenendo che il divieto di nova non riguardi il provvedimento impugnato, gli atti sui quali esso si fonda, quelli richiamati e gli ulteriori documenti utili che l’amministrazione è tenuta a depositare ai sensi dell’art. 46, comma 2, c.p.a. Ha inoltre rilevato che l’istanza di sanatoria presentata ai sensi dell’art. 36 d.P.R. 380/2001 doveva ritenersi definita con silenzio-rigetto ormai inoppugnabile. Nel merito, ha ritenuto che l’erronea indicazione della via non impedisse l’identificazione delle opere, poiché l’ordinanza conteneva dati catastali, riferimento al titolo di proprietà, descrizione analitica degli abusi ed era integrata dal verbale di sopralluogo e dalla comunicazione di avvio del procedimento. La pluralità dei corpi di fabbrica, realizzati anche in tempi diversi, non escludeva l’unitarietà dell’intervento, caratterizzato da identità funzionale e da un impatto complessivo sull’assetto del territorio. Anche considerando separatamente le opere, i primi, terzo e quarto corpi costituivano nuove costruzioni destinate a esigenze stabili e permanenti; tettoia, bagno, garage/deposito e piscina non erano pertinenze urbanistiche né opere assoggettabili a semplice SCIA, in ragione delle dimensioni, della funzione autonoma e della stabile trasformazione del territorio. La piscina in muratura integrava una nuova costruzione. La mancanza del permesso di costruire rendeva quindi l’ordine di demolizione atto vincolato e dovuto; erano irrilevanti, ai fini della legittimità dell’ordinanza, la mancata autorizzazione sismica e l’assenza di accatastamento. Quanto alle garanzie procedimentali, il Collegio ha ritenuto comunque rispettata la partecipazione mediante la comunicazione di avvio del procedimento. In ogni caso, trattandosi di attività vincolata, l’eventuale omissione non avrebbe determinato l’illegittimità ai sensi dell’art. 21-octies, comma 2, l. 241/1990. Non era necessario assegnare il termine di dieci giorni previsto dall’art. 10-bis l. 241/1990, applicabile ai procedimenti a istanza di parte, né sospendere o differire il procedimento per la presentazione di un’istanza di accesso. L’ordinanza era sufficientemente motivata mediante la descrizione analitica delle opere; l’indicazione dell’area di sedime rilevava invece per l’eventuale successiva acquisizione gratuita al patrimonio comunale. Non sussisteva alcun affidamento tutelabile alla conservazione dell’abuso né era necessaria una specifica comparazione tra interesse pubblico e interessi privati. Il richiamo generico alle censure di primo grado è stato dichiarato inammissibile per violazione dell’art. 101 c.p.a. Il proprietario è stato condannato alle spese del grado, liquidate in euro 4.000, oltre spese generali e accessori.

Norme richiamate

• art. 46, comma 2, c.p.a.

  L’amministrazione resistente deve depositare il provvedimento impugnato, gli atti e i documenti sui quali esso si fonda, quelli richiamati e quelli utili al giudizio; tale produzione non è soggetta al divieto di nova in appello previsto per le parti.

• art. 104, comma 2, c.p.a.

  Il divieto di produzione di nuovi documenti in appello non opera per la documentazione che l’amministrazione è tenuta a depositare ai sensi dell’art. 46, comma 2, c.p.a.

• art. 101 c.p.a.

  Il motivo d’appello deve contenere specifiche censure contro la sentenza impugnata; il mero richiamo alle doglianze di primo grado è inammissibile.

• art. 3, comma 1, lett. e), d.P.R. 380/2001

  La piscina in muratura esterna al fabbricato, per la stabile trasformazione del territorio, rientra nella nozione di nuova costruzione.

• artt. 3 e 10 d.P.R. 380/2001

  Sono soggetti a permesso di costruire gli interventi che alterano stabilmente e non irrilevantemente lo stato dei luoghi e sono destinati a esigenze permanenti; la precarietà, ostativa alla necessità del titolo, richiede la contingenza e temporaneità dell’opera.

• art. 36 d.P.R. 380/2001

  La presentazione da parte dell’autore delle opere di un’istanza di permesso di costruire in sanatoria costituisce elemento significativo della riconducibilità degli interventi al regime del permesso di costruire; nel caso esaminato, l’istanza era stata seguita da preavviso di rigetto e dal successivo silenzio-rigetto divenuto inoppugnabile.

• art. 7 l. 241/1990

  La comunicazione di avvio non è necessaria per l’ordinanza di demolizione di un abuso edilizio quando l’attività repressiva è vincolata; nel caso concreto, comunque, la comunicazione era stata effettuata.

• art. 10-bis l. 241/1990

  Il termine di dieci giorni per presentare osservazioni riguarda i procedimenti a istanza di parte e non si applica all’ordinanza repressiva adottata d’ufficio.

• art. 21-octies, comma 2, l. 241/1990

  L’omissione della comunicazione di avvio non comporta l’annullabilità del provvedimento vincolato quando il contenuto dispositivo non avrebbe potuto essere diverso.

Massime di principio

• L’erronea indicazione della strada di ubicazione di un abuso edilizio non determina l’illegittimità dell’ordinanza di demolizione quando l’opera sia comunque identificabile con certezza attraverso dati catastali, titolo di proprietà, descrizione analitica e documenti dell’istruttoria conosciuti dal destinatario.
• Una pluralità di opere edilizie deve essere valutata unitariamente quando presenti identità funzionale e produca un impatto complessivo sull’assetto del territorio; non è consentito scomporre atomisticamente l’intervento per sottrarre singole opere alla sanzione demolitoria.
• Manufatti destinati a esigenze stabili e permanenti costituiscono nuove costruzioni soggette a permesso di costruire, indipendentemente dai materiali impiegati e dal fatto che non siano necessariamente infissi al suolo.
• Tettoie e depositi di dimensioni significative, dotati di autonomia funzionale e incidenti sull’assetto del territorio, non sono pertinenze urbanistiche né opere soggette a semplice SCIA; analogamente, una piscina in muratura integra una nuova costruzione.
• L’ordine di demolizione di opere abusive è un provvedimento vincolato e dovuto: non richiede una specifica comparazione tra interesse pubblico e interesse privato, né una motivazione sull’interesse pubblico concreto e attuale, e non può essere paralizzato dall’affidamento del responsabile alla conservazione dell’abuso.
• La comunicazione di avvio del procedimento non deve essere seguita dal termine di dieci giorni previsto dall’art. 10-bis l. 241/1990 nei procedimenti repressivi d’ufficio; inoltre, la pendenza di un’istanza di accesso agli atti non impone di sospendere o differire il procedimento sanzionatorio edilizio.

Come è indicizzato