Cassazione Penale, Sentenza n. 29432/2025 del 11/08/2025

Esito

La controversia

Il ricorso contestava la revoca, disposta dalla Corte d'appello, della confisca dei terreni e degli immobili realizzati nell'ambito di una lottizzazione abusiva. Il Procuratore Generale sosteneva che la Corte d'appello aveva ritenuto erroneamente che una variante al Piano Regolatore Generale (PRG) che riclassificava la zona da agricola a 'nuclei insediativi a bassa densità' fosse idonea a rendere conformi ex post gli interventi di lottizzazione e, conseguentemente, a far venire meno la confisca. Si deduceva che la mera variante programmatoria non costituisce, di per sé, atto abilitativo o atto amministrativo incompatibile con la confisca e non legittima una presunta rinuncia del Comune all'acquisizione delle aree.

La decisione

La Corte di Cassazione ha accolto il ricorso in parte: ha ritenuto fondato il motivo relativo alla revoca della confisca e ha annullato senza rinvio la sentenza della Corte d'appello limitatamente alla revoca della confisca, ripristinando la misura ablativa. La Corte ha confermato che la lottizzazione era abusiva e ha richiamato i principi secondo cui la confisca lottizzatoria è una sanzione amministrativa speciale (art. 19 L. 47/1985; art. 44, co. 2 DPR 380/2001) finalizzata a supplire l'azione amministrativa. Ha precisato che una variante al PRG è un atto programmatorio generale e non è sufficiente, da sola, a sanare una lottizzazione abusiva né a integrare un'autorizzazione ex post; per revocare la confisca occorrono atti amministrativi effettivamente incompatibili con l'effetto ablatorio, come un'autorizzazione di lottizzazione o l'approvazione definitiva e completa di un piano di lottizzazione convenzionata (concluso l'iter autorizzativo). La Corte ha inoltre escluso che dagli atti prodotti dalle difese emergesse un atto amministrativo compiuto, definitivo e inequivoco tale da configurare una rinuncia comunale alla confisca; gli atti successivi prodotti in cassazione (delibere del 2025 relative all'adozione di un piano) risultavano incompleti e non potevano essere valutati nella sede di legittimità. Sul profilo della prescrizione della contravvenzione, la Corte ha ribadito che la prescrizione non impedisce l'applicazione della confisca se, prima dell'estinzione del reato, sono stati acquisiti in giudizio gli elementi probatori utili per l'accertamento del reato. Infine, la Corte ha affermato che, una volta eseguita e fissata la confisca, successivi atti amministrativi non possono retroagire per sottrarre i beni acquisiti al patrimonio comunale.

Norme richiamate

• Legge 28 gennaio 1985, n. 47, art. 19

  La confisca prevista dalla legge è una sanzione amministrativa speciale che il giudice penale deve irrogare in caso di lottizzazione abusiva; essa determina l'acquisizione dei terreni al patrimonio del Comune.

• D.P.R. 6 giugno 2001, n. 380, art. 44, comma 2

  Richiama e consolida la confisca lottizzatoria come misura ablativa a favore del comune, confermando la natura di sanzione amministrativa speciale.

• D.P.R. 6 giugno 2001, n. 380, art. 30, commi 7-9

  Prevedono la potestà del Comune di acquisire gli immobili lottizzati al proprio patrimonio in presenza delle condizioni previste dalla normativa; l'esistenza di tali strumenti amministrativi non rende incompatibile di per sé la confisca, salvo atti amministrativi successivi e definitivi che dimostrino la rinuncia o l'autorizzazione.

• Legge 28 gennaio 1985, n. 47, art. 29

  "entro novanta giorni dall'entrata in vigore della presente legge le regioni disciplinano con proprie leggi la formazione, adozione e approvazione delle varianti agli strumenti urbanistici generali finalizzati al recupero urbanistico degli insediamenti abusivi, esistenti al 1 ottobre 1983 ... Decorso il termine di novanta giorni ... gli insediamenti avvenuti in tutto o in parte abusivamente ... possono formare oggetto di apposite varianti agli strumenti urbanistici al fine del loro recupero urbanistico ... Le proposte di varianti di recupero urbanistico possono essere presentate da parte di soggetti pubblici e privati, con allegato un piano di fattibilità tecnico, economico, giuridico e amministrativo ..."

  La Corte sottolinea che l'art. 29 riguarda specificamente il recupero di insediamenti abusivi esistenti alla data del 1.10.1983 e descrive un procedimento specifico di variante-finalizzato al recupero; tale istituto non va confuso con una ordinaria variante al PRG e non opera come sanatoria automatica per lottizzazioni abusive posteriori a quella data. Pertanto, la mera variante non è idonea a sanare ex post una lottizzazione abusiva.

• Legge 28 gennaio 1985, n. 47, art. 35, comma 13

  "per le costruzioni ed altre opere ... il versamento dovuto per l'oblazione di cui all'art. 31 non costituisce titolo per ottenere il rilascio della concessione edilizia in sanatoria, che resta subordinata anche all'impegno di partecipare pro - quota agli oneri di urbanizzazione dell'intero comprensorio in sede di stipula della convenzione"

  Il rilascio di permessi in sanatoria non legittima automaticamente una lottizzazione abusiva né determina la conformità urbanistica dell'intero comparto; occorre la valutazione complessiva dell'attività lottizzatoria.

• Codice Penale, art. 240 (riferimento comparativo)

  La confisca lottizzatoria si distingue dalla confisca ordinaria dell'art. 240 c.p.: la prima devolve i beni al patrimonio comunale e ha natura di sanzione amministrativa speciale, con finalità di supplenza dell'azione amministrativa.

Massime di principio

• Una variante al Piano Regolatore Generale, se di natura meramente programmatoria e non seguita da atti attuativi o autorizzativi completi, non è sufficiente a sanare una lottizzazione abusiva né a giustificare la revoca della confisca disposta dal giudice penale.
• La confisca lottizzatoria è una sanzione amministrativa speciale: può essere revocata solo da atti amministrativi successivi realmente incompatibili con l'effetto ablatorio (es. un'autorizzazione di lottizzazione completa e definitiva o l'approvazione formale e conclusa di un piano convenzionato).
• La presunta 'rinuncia' del Comune alla confisca deve emergere in modo inequivoco da atti adottati dall'organo competente; atti impliciti richiedono condotte positive e univoche, non semplici atti programmatori o inerzie.
• Atti amministrativi prodotti tardivamente (dopo la sentenza di merito) e/o non definitivi non possono, in sede di legittimità, essere valutati come idonei a mutare la qualificazione giuridica già accertata dal giudice penale.
• La prescrizione della contravvenzione non preclude l'applicabilità della confisca se, prima dell'estinzione del reato, sono stati raccolti in giudizio gli elementi probatori necessari per dimostrare la lottizzazione abusiva.
• Una volta eseguita formalmente la confisca e trasferita la disponibilità dei beni al patrimonio comunale, successivi provvedimenti amministrativi non possono sottrarre retroattivamente gli effetti acquisitivi della confisca.