Sentenza n. 1091/2026 - Brescia, Sezione 1

Esito

La controversia

I ricorrenti, proprietari di un immobile sul quale erano stati eseguiti interventi difformi dai titoli edilizio e paesaggistico, hanno impugnato solo la parte sanzionatoria del provvedimento comunale di accertamento della compatibilità paesaggistica. Con il primo motivo hanno sostenuto che l’art. 17 del d.P.R. 31/2017, quale disciplina speciale applicabile agli interventi di lieve entità, escludesse l’applicazione della sanzione pecuniaria prevista dall’art. 167 del d.lgs. 42/2004. Con il secondo motivo hanno contestato la quantificazione della sanzione: per quattro difformità relative a colori e finiture il Comune aveva applicato l’importo minimo di euro 500 per ciascuna violazione, richiamando l’art. 83 l.r. Lombardia 12/2005, nonostante tale disposizione fosse stata dichiarata costituzionalmente illegittima e successivamente abrogata; inoltre, per l’incremento volumetrico del tetto, il Comune aveva calcolato l’intero volume sottostante la porzione difforme, pari a 53,21 mc, anziché il solo incremento rispetto al progetto autorizzato. Con il terzo motivo hanno censurato il criterio di determinazione del profitto, poiché il Comune aveva considerato l’aumento di valore dell’immobile senza detrarre i costi sostenuti per la realizzazione delle opere. Il Comune ha eccepito l’improcedibilità del ricorso per avere avviato un nuovo procedimento di rideterminazione della sanzione, non ancora concluso.

La decisione

Il Tribunale ha respinto l’eccezione di improcedibilità, rilevando che il provvedimento impugnato non era stato sostituito da un nuovo atto di rideterminazione della sanzione. Il primo motivo è stato respinto: l’art. 17 del d.P.R. 31/2017 rinvia espressamente all’art. 167 del d.lgs. 42/2004 e non esclude la sanzione pecuniaria in caso di accertata compatibilità paesaggistica. La deroga introdotta dall’art. 17 riguarda la possibilità di ottenere la compatibilità paesaggistica anche in presenza di nuova volumetria o superficie utile e l’obbligo dell’amministrazione di ricercare prescrizioni idonee a evitare la demolizione, non l’applicazione della sanzione. Il secondo motivo è stato accolto. Il Comune non poteva applicare il minimo di euro 500 per ciascuna delle quattro difformità, poiché la previsione dell’art. 83 l.r. 12/2005 relativa a tale minimo era stata dichiarata costituzionalmente illegittima e la disposizione era stata successivamente abrogata. In assenza di danno ambientale e di profitto, l’art. 167, comma 5, d.lgs. 42/2004 non consente l’irrogazione automatica di un minimo sanzionatorio. È stata inoltre ritenuta illegittima la quantificazione dell’incremento volumetrico, perché basata sull’intero volume sottostante il tetto invece che sull’effettivo incremento non autorizzato; la precisa misura dovrà essere accertata nel contraddittorio procedimentale. Il terzo motivo è stato accolto: il profitto deve corrispondere all’effettivo vantaggio economico conseguito, determinato considerando l’incremento di valore prodotto dall’abuso e detraendo i costi sostenuti per la realizzazione delle opere. Il provvedimento è stato quindi annullato limitatamente alla quantificazione della sanzione pecuniaria, con riedizione del potere da parte del Comune. Il Comune è stato condannato alle spese di lite per euro 3.000, oltre accessori; le spese nei confronti della Soprintendenza e del Ministero sono state compensate, non avendo tali amministrazioni concorso alla quantificazione della sanzione.

Norme richiamate

• art. 17 d.P.R. 31/2017

  Nel caso di violazione degli obblighi previsti dal presente decreto, fermo restando quanto previsto dall’articolo 181 del Codice, si applica l’articolo 167 del Codice. In tali casi l’autorità preposta alla gestione del vincolo e il Soprintendente, nell’esercizio delle funzioni di cui all’articolo 167, comma 4, del Codice, dispongono la rimessione in pristino solo quando non sia in alcun modo possibile dettare prescrizioni che consentano la compatibilità paesaggistica dell’intervento e delle opere

  La disposizione rinvia all’art. 167 del d.lgs. 42/2004 anche per la sanzione pecuniaria. La deroga alla disciplina generale riguarda la possibilità di accertare la compatibilità di interventi di lieve entità con nuova volumetria o superficie utile e l’obbligo di privilegiare prescrizioni di adeguamento rispetto alla demolizione.

• art. 167, commi 4 e 5, d.lgs. 42/2004

  una somma equivalente al maggiore importo tra il danno arrecato e il profitto conseguito mediante la trasgressione

  In caso di accertamento di compatibilità paesaggistica, la sanzione deve essere determinata secondo il maggiore importo tra danno e profitto, senza applicare un minimo automaticamente desunto da una disposizione regionale dichiarata illegittima. Il profitto deve riflettere l’effettivo vantaggio economico ottenuto.

• art. 83 l.r. Lombardia 12/2005

  e, comunque, in misura non inferiore all’ottanta per cento del costo teorico di realizzazione delle opere e/o lavori abusivi desumibile dal relativo computo metrico estimativo e dai prezzi unitari risultanti dai listini della Camera di commercio, industria, artigianato e agricoltura della provincia, in ogni caso, con la sanzione minima di cinquecento euro

  La parte della disposizione che prevedeva il minimo sanzionatorio di euro 500 è stata dichiarata costituzionalmente illegittima dalla Corte costituzionale; la disposizione è stata poi interamente abrogata. Non poteva quindi fondare la quantificazione della sanzione.

• sentenza Corte costituzionale n. 19/2024

  non è corretto affermare che … l’intervento legislativo regionale abbia effettivamente colmato una lacuna dell’art. 167, comma 5, cod. beni culturali, completandone il dettato per l’ipotesi di assenza sia di danno ambientale sia di profitto. La norma statale, infatti, ben può essere interpretata nel senso che in tale ipotesi non sia irrogabile alcuna sanzione

  In assenza sia di danno ambientale sia di profitto, l’art. 167, comma 5, d.lgs. 42/2004 può essere interpretato nel senso della non irrogabilità di una sanzione.

• art. 29, lett. c, l.r. Lombardia 11/2024

  Ha abrogato integralmente l’art. 83 l.r. Lombardia 12/2005 prima dell’adozione del provvedimento impugnato.

• art. 2 d.m. 26 settembre 1997

  in via generale è qualificato quale profitto la differenza tra il valore dell’opera realizzata ed i costi sostenuti per la esecuzione della stessa, alla data di effettuazione della perizia

  Il criterio della differenza tra valore dell’opera e costi di realizzazione è compatibile con la nozione generale di profitto e può essere utilizzato per determinare l’effettivo vantaggio economico.

• art. 3 d.m. 26 settembre 1997

  I criteri presuntivi e i minimi previsti dalla disposizione si applicano ai soli fini del condono edilizio e non possono essere utilizzati per quantificare la sanzione prevista dall’art. 167, comma 5, d.lgs. 42/2004.

• art. 10, comma 5-ter, d.l. 669/1996, convertito dalla l. 30/1997

  Limita l’applicazione del d.m. 26 settembre 1997 ai soli fini del condono edilizio.

• art. 34, comma 2, c.p.a.

  Il giudice non può sostituirsi all’amministrazione nella prima determinazione dei costi e dell’esatto profitto, dovendo tali elementi essere valutati dal Comune nel riesercizio del potere.

• art. 55, comma 2, c.p.a.

  Ha consentito la sospensione cautelare dell’ordine di pagamento subordinatamente alla prestazione di una fideiussione a prima richiesta a garanzia dell’importo della sanzione.

• art. 10 l. 241/1990

  È stato richiamato dai ricorrenti per chiedere la trasmissione degli elementi istruttori e la possibilità di formulare osservazioni nel procedimento di nuova quantificazione.

Massime di principio

• L’art. 17 del d.P.R. 31/2017, pur introducendo una disciplina speciale per gli interventi di lieve entità e imponendo all’amministrazione di privilegiare prescrizioni idonee a rendere l’opera compatibile rispetto alla rimessione in pristino, non esclude l’applicazione della sanzione pecuniaria prevista dall’art. 167, comma 5, d.lgs. 42/2004 in caso di accertata compatibilità paesaggistica.
• La sanzione prevista dall’art. 167, comma 5, d.lgs. 42/2004 deve essere determinata sulla base del maggiore importo tra danno arrecato e profitto conseguito; non è legittimo applicare un minimo sanzionatorio fondato su una disposizione regionale dichiarata costituzionalmente illegittima o successivamente abrogata.
• Quando non risultino né un danno ambientale né un profitto derivante dalla violazione paesaggistica, l’art. 167, comma 5, d.lgs. 42/2004 può essere interpretato nel senso della non irrogabilità di alcuna sanzione pecuniaria.
• Ai fini della quantificazione della sanzione paesaggistica, l’incremento volumetrico rilevante è quello effettivamente prodotto dalle opere difformi rispetto al titolo autorizzato; è illegittimo assumere come base di calcolo l’intero volume sottostante la porzione di edificio interessata, se tale volume non coincide con l’incremento abusivo.
• Il profitto derivante dall’abuso paesaggistico consiste nell’effettivo vantaggio economico conseguito e deve essere calcolato considerando l’incremento di valore dell’immobile prodotto dall’opera, con detrazione dei costi sostenuti per realizzarla.
• L’avvio di un procedimento di riesame o di rideterminazione della sanzione non determina la cessazione della materia del contendere né la sopravvenuta carenza di interesse se il procedimento non è stato concluso con l’adozione di un nuovo provvedimento sostitutivo di quello impugnato.

Come è indicizzato