Sentenza n. 5327/2026 - Consiglio Di Stato, Sezione 6

Esito

La controversia

L'associazione appellante aveva chiesto il riconoscimento quale ente selezionatore e l'approvazione di un secondo programma genetico per la razza CAITPR, già gestita da un'altra associazione. Dopo l'annullamento del primo diniego per difetto di motivazione, il Ministero aveva riconosciuto l'associazione quale ente selezionatore, subordinando però l'efficacia del riconoscimento all'approvazione del programma, e aveva poi nuovamente respinto l'istanza sulla base del parere del Comitato Nazionale Zootecnico. Il diniego richiamava lo status della razza come a rischio di erosione genetica, l'esistenza di un programma già operativo, il rischio di frammentazione della popolazione e di dispersione della variabilità genetica, nonché carenze formali della proposta. L'appellante ha dedotto violazione ed erronea applicazione del giudicato formatosi sulla precedente sentenza del TAR, difetto e insufficienza della motivazione, erronea inversione dell'onere istruttorio e probatorio, omessa considerazione delle perizie e dei dati sulla consistenza reale della razza, inattendibilità del criterio demografico adottato dal Comitato rispetto a metodi genetico-statistici, irrilevanza della distinzione tra capi iscritti e non iscritti al libro genealogico, possibilità di osmosi tra programmi e uso storico di sangue bretone. Ha inoltre contestato l'applicazione sopravvenuta delle Linee guida del 2022, deducendone l'inapplicabilità ratione temporis, la mancata notifica alla Commissione europea ai sensi della direttiva (UE) 2015/1535, l'illegittimità delle prescrizioni per aggravamento procedimentale e violazione degli artt. 3 e 97 Cost., nonché riproposto una domanda risarcitoria. In memoria di replica ha chiesto anche il rinvio pregiudiziale alla Corte di giustizia UE sull'interpretazione dell'art. 10 del regolamento (UE) 2016/1012, sulla direttiva 2015/1535 e sul concetto di frammentazione.

La decisione

Il Consiglio di Stato ha respinto l'appello e confermato la sentenza del TAR. Ha chiarito che la precedente sentenza aveva annullato il primo diniego soltanto per difetto di motivazione e istruttoria, senza riconoscere la spettanza del bene della vita né escludere il rischio di erosione genetica; pertanto il giudicato lasciava integro il potere discrezionale dell'Amministrazione, imponendo soltanto un nuovo esame adeguatamente istruito e motivato. Il nuovo provvedimento è stato ritenuto conforme al giudicato perché fondato su un'istruttoria ampia, su dati demografici e sul parere tecnico del Comitato Nazionale Zootecnico, che aveva considerato lo status ufficiale della razza, l'esistenza del programma già operativo, il numero limitato dei riproduttori, il rischio di frammentazione e le carenze documentali della proposta. L'iscrizione della razza nell'Anagrafe nazionale della biodiversità è stata qualificata come presunzione semplice di rischio, superabile con prova contraria, non adeguatamente fornita dall'appellante. Le perizie di parte sono state ritenute strumenti indiziari e valutativi, non vincolanti per l'Amministrazione o per il giudice; il sindacato sulla discrezionalità tecnica resta limitato alla manifesta illogicità o al travisamento, non dimostrati nel caso concreto. È stata ritenuta non decisiva la soglia FAO delle 6.000 femmine, utilizzata come indice scientifico e non come requisito legale, così come irrilevanti le questioni sul sangue bretone e sui capi non iscritti al libro genealogico. La duplicazione dei programmi è stata ritenuta idonea a frammentare la base genetica e a ostacolare la gestione unitaria della razza, mentre l'osmosi tra programmi è stata considerata meramente teorica e condizionata da fattori organizzativi e statutari. Le Linee guida del 2022 sono state correttamente applicate in base al principio tempus regit actum, poiché vigenti al momento del nuovo provvedimento e non escluse dal precedente giudicato; il loro richiamo è stato comunque ritenuto integrativo e non decisivo, essendo il diniego fondato principalmente sulle valutazioni tecnico-scientifiche concrete. Le censure sulla mancata notifica alla Commissione europea sono state respinte perché la disciplina dei programmi genetici non riguarda regole tecniche relative a prodotti o servizi suscettibili di incidere sulla libera circolazione, ed è inoltre attuativa del regolamento UE n. 2016/1012. Le contestazioni alle Linee guida sono state ritenute tardive, poiché l'associazione ne aveva avuto piena conoscenza almeno dal 17 novembre 2023, oltre che generiche e comunque infondate nel merito. La domanda risarcitoria è stata respinta per mancanza di prova del danno, del nesso causale e della colpa, non essendo stata dimostrata la spettanza del bene della vita. È stato respinto anche il rinvio pregiudiziale alla CGUE, perché i quesiti erano irrilevanti o astratti rispetto alla concreta ratio decidendi. L'appellante è stata condannata alle spese, liquidate in 3.000 euro a favore di ciascuna parte appellata, oltre accessori di legge.

Norme richiamate

• art. 10 regolamento (UE) 2016/1012

  “Deroghe all'articolo 8, paragrafo 3, per quanto concerne l’approvazione dei programmi genetici”

  Consente all'autorità competente di rifiutare l'approvazione di un ulteriore programma quando esso comprometta la conservazione della razza o l'efficace attuazione del programma esistente, in particolare per razze a rischio di estinzione.

• art. 21 regolamento (UE) 2016/1012

  È stato invocato dall'appellante in relazione alla tutela dell'attività dell'ente selezionatore e alla possibilità di riconoscere ulteriori enti, ma il giudice non lo ha ritenuto decisivo.

• regolamento (UE) 2016/1012

  Costituisce il quadro unionale armonizzato per i programmi genetici, gli enti selezionatori e la conservazione delle razze zootecniche.

• d.lgs. n. 52/2018

  È stato qualificato come normativa nazionale di diretta attuazione del regolamento (UE) 2016/1012, relativa al riconoscimento degli enti selezionatori e alla gestione dei programmi genetici.

• art. 4 d.lgs. n. 52/2018

  È richiamato per le funzioni pubblicistiche svolte dagli organismi selezionatori nell'ambito della gestione dei registri e della conservazione del patrimonio genetico.

• art. 5 d.lgs. n. 52/2018

  È richiamato quale base delle Linee guida per la valutazione e il corretto svolgimento dei programmi genetici.

• direttiva (UE) 2015/1535

  Non è applicabile alla disciplina dei programmi genetici, poiché questa non introduce regole tecniche relative a prodotti o servizi né ostacoli concreti alla libera circolazione; in ogni caso la normativa nazionale costituisce attuazione di disciplina unionale armonizzata.

• art. 47 d.P.R. n. 445/2000

  Le dichiarazioni sostitutive richieste agli allevatori dalle Linee guida sono state ritenute uno strumento necessario e proporzionato per verificare la consistenza effettiva della base allevatoriale e la disponibilità dei riproduttori.

• art. 29 c.p.a.

  La piena conoscenza delle Linee guida, acquisita dall'associazione almeno dal 17 novembre 2023, faceva decorrere il termine decadenziale per la loro impugnazione.

• art. 267 TFUE

  La richiesta di rinvio pregiudiziale è stata respinta perché i quesiti prospettati erano irrilevanti o astratti rispetto alla decisione concreta.

• art. 38, par. 1, secondo comma, TFUE

  È richiamato nel delimitare l'ambito della direttiva 2015/1535 con riguardo ai metodi e procedimenti di produzione dei prodotti agricoli, ritenuti estranei alla disciplina organizzativa dei programmi genetici.

• artt. 3 e 97 Cost.

  Invocati dall'appellante contro le Linee guida, ma le relative censure sono state respinte.

Massime di principio

• Una sentenza amministrativa di annullamento per difetto di motivazione o istruttoria, quando non accerta la spettanza del bene della vita, non esaurisce il potere discrezionale dell'Amministrazione: il giudicato impone il riesame emendato dai vizi rilevati, ma consente una nuova decisione sfavorevole adeguatamente istruita e motivata.
• Nel riesercizio del potere successivo all'annullamento, l'Amministrazione deve applicare la disciplina vigente al momento dell'adozione del nuovo provvedimento, secondo il principio tempus regit actum, salvo che il giudicato abbia riconosciuto un diritto puntuale e insensibile alle sopravvenienze normative.
• L'iscrizione ufficiale di una razza zootecnica in un registro pubblico quale razza a rischio di erosione genetica può costituire una presunzione semplice del rischio, superabile dall'interessato mediante idonea prova contraria; il giudice può ritenere non assolto tale onere quando la valutazione amministrativa si fondi su dati ufficiali e su un parere tecnico qualificato.
• Le perizie di parte hanno natura indiziaria e valutativa e non vincolano né l'Amministrazione né il giudice; in presenza di una valutazione tecnico-scientifica ufficiale, il sindacato giurisdizionale sulla discrezionalità tecnica è limitato alla manifesta illogicità, all'errore metodologico decisivo o al travisamento dei fatti.
• La normativa nazionale sui programmi genetici zootecnici non è soggetta all'obbligo di notifica previsto dalla direttiva (UE) 2015/1535 quando disciplina l'organizzazione pubblicistica della selezione e conservazione delle razze, anziché le caratteristiche, la commercializzazione o la libera circolazione di prodotti e servizi, e costituisce attuazione di una disciplina unionale armonizzata.
• Il rinvio pregiudiziale alla Corte di giustizia non è necessario quando i quesiti prospettati sono estranei alla concreta ratio decidendi, non incidono sull'esito della controversia o richiedono un'interpretazione astratta di norme non decisive per la legittimità dell'atto impugnato.

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