Sentenza n. 4056/2026 - Milano, Sezione 2

Esito

La controversia

La ricorrente aveva presentato nel 2020 una SCIA condizionata alternativa a permesso di costruire per un intervento composto da una porzione qualificata come ristrutturazione edilizia e da una porzione qualificata come nuova costruzione, con determinazione del contributo di costruzione e della monetizzazione delle aree a standard. Nel 2024 presentava una variante con cui riqualificava come nuova costruzione la porzione inizialmente qualificata come ristrutturazione edilizia. Chiedeva quindi il rimborso delle somme ritenute versate in eccedenza, sia per la monetizzazione degli standard, sia per il contributo di costruzione, invocando i regimi agevolativi applicabili agli interventi di demolizione e ricostruzione, all'utilizzo di premialità edificatorie e all'efficientamento energetico. Il Comune respingeva la richiesta e pretendeva un conguaglio complessivo, applicando anche tariffe degli oneri di urbanizzazione e valori di monetizzazione sopravvenuti e più onerosi. La ricorrente deduceva: violazione dell'art. 48, comma 6, della legge regionale n. 12 del 2005 e dell'art. 17, comma 4-bis, del d.P.R. n. 380 del 2001, per il mancato riconoscimento dei benefici agli interventi di demolizione e ricostruzione e agli interventi di rigenerazione urbana, contenimento del consumo di suolo ed efficientamento energetico; violazione dell'art. 38, comma 7-bis, della legge regionale n. 12 del 2005, per l'applicazione delle tariffe sopravvenute; violazione degli artt. 19, comma 6-bis, e 21-nonies della legge n. 241 del 1990, per la tardività e l'assenza dei presupposti dell'intervento comunale sulla monetizzazione degli standard; illegittimità del diniego di rimborso delle somme versate in eccesso; violazione degli artt. 44, comma 8, e 48, comma 6, della legge regionale n. 12 del 2005 e dell'art. 17, comma 4-bis, del d.P.R. n. 380 del 2001 con riferimento alla superficie lorda ottenuta mediante il bonus energetico.

La decisione

Il ricorso è stato accolto nei sensi e nei limiti indicati in motivazione. Il TAR ha ritenuto fondati i primi due motivi, affermando che l'art. 48, comma 6, della legge regionale n. 12 del 2005 estende il regime agevolativo anche agli interventi di demolizione e ricostruzione non qualificabili come ristrutturazione edilizia e che l'assenza di un atto generale comunale non può escluderne l'applicazione. Ha inoltre ritenuto che l'art. 17, comma 4-bis, del d.P.R. n. 380 del 2001 imponga al Comune di valutare in concreto se l'intervento comporti rigenerazione urbana o contenimento del consumo di suolo, anche quando non rientri nella ristrutturazione edilizia. Il Comune dovrà quindi rivalutare l'istanza di rimborso applicando l'art. 48, comma 6, e pronunciandosi sull'applicabilità dell'art. 17, comma 4-bis. È stato accolto anche il terzo motivo: la variante del 2024, intervenuta a lavori quasi ultimati e senza modificare i parametri dell'intervento, non costituiva un nuovo titolo edilizio recante varianti essenziali; pertanto, per gli oneri di urbanizzazione, dovevano applicarsi le tariffe vigenti al momento della SCIA originaria del 2020, non quelle successive e più onerose. È stata respinta l'eccezione comunale di inammissibilità fondata sulla mancata impugnazione della deliberazione tariffaria, poiché la controversia sul contributo di costruzione riguarda posizioni paritetiche. È stato accolto il quarto motivo relativo alla monetizzazione degli standard: tale obbligazione, diversamente dal contributo di costruzione, deriva da una previsione autoritativa inserita nel titolo edilizio. Il Comune avrebbe quindi dovuto intervenire entro il termine previsto per i poteri inibitori sulla SCIA o mediante autotutela ai sensi dell'art. 21-nonies l. 241/1990. La richiesta di conguaglio, intervenuta anni dopo la SCIA originaria e senza motivare la sussistenza dei presupposti dell'autotutela, era tardiva e illegittima; il Comune non poteva più rideterminare le somme dovute a titolo di monetizzazione. Il settimo motivo, volto a ottenere il rimborso della monetizzazione originariamente versata, è stato dichiarato inammissibile, poiché la contestazione avrebbe dovuto essere proposta tempestivamente contro il titolo edilizio o contro gli atti che avevano determinato la debenza. È stato invece accolto l'ottavo motivo: la superficie generata dal bonus energetico del 5 per cento, calcolata sulla superficie derivante da premialità edificatorie, partecipa della stessa natura di quest'ultima e beneficia delle agevolazioni previste per l'utilizzo di tali premialità; inoltre, il regime agevolativo per l'efficientamento energetico si applica alla superficie generata proprio in ragione dell'intervento energetico. Le spese sono state compensate.

Norme richiamate

• artt. 23 e 23-bis d.P.R. 380/2001

  Disciplinano la SCIA condizionata alternativa al permesso di costruire utilizzata per assentire l'intervento.

• art. 48, comma 6, l.r. Lombardia 12/2005

  per gli interventi di ristrutturazione edilizia, nonché per quelli di demolizione e ricostruzione, anche con diversa sagoma, o anche per quelli di ampliamento mediante utilizzo di premialità dei diritti edificatori, il costo di costruzione è determinato in relazione al costo reale degli interventi stessi, così come individuato sulla base del progetto presentato e comunque non può superare il 50 per cento del valore determinato per le nuove costruzioni ai sensi dei commi da 1 a 5

  Il regime agevolativo si applica anche agli interventi di demolizione e ricostruzione non qualificabili come ristrutturazione edilizia e agli ampliamenti mediante premialità edificatorie; non può essere escluso per la sola mancanza di un atto generale comunale.

• art. 17, comma 4-bis, d.P.R. 380/2001

  Al fine di agevolare gli interventi di rigenerazione urbana, di decarbonizzazione, efficientamento energetico, messa in sicurezza sismica e contenimento del consumo di suolo, di ristrutturazione, nonché di recupero e riuso degli immobili dismessi o in via di dismissione, il contributo di costruzione è ridotto in misura non inferiore del 20 per cento rispetto a quello previsto dalle tabelle parametriche regionali. I comuni hanno la facoltà di deliberare ulteriori riduzioni del contributo di costruzione, fino alla completa esenzione dallo stesso

  Il Comune deve valutare in concreto l'applicabilità della riduzione agli interventi che realizzano rigenerazione urbana, contenimento del consumo di suolo o efficientamento energetico, anche se non qualificati come ristrutturazione edilizia.

• art. 38, comma 7-bis, l.r. Lombardia 12/2005

  L'ammontare degli oneri di urbanizzazione primaria e secondaria dovuti è determinato con riferimento alla data di presentazione della richiesta del permesso di costruire, purché completa della documentazione prevista

  Gli oneri di urbanizzazione devono essere calcolati sulla base delle tariffe vigenti al momento del perfezionamento del titolo edilizio originario; una variante non essenziale e meramente qualificatoria non consente di applicare tariffe sopravvenute.

• art. 44, comma 8, l.r. Lombardia 12/2005

  È richiamato quale ulteriore regime agevolativo applicabile alla superficie derivante dall'utilizzo di premialità edificatorie e, secondo il giudice, anche alla superficie generata dal bonus energetico calcolato su tali premialità.

• art. 12, comma 1, d.lgs. 28/2011

  Costituisce il presupposto normativo del bonus energetico del 5 per cento; la superficie generata in ragione dell'efficientamento energetico beneficia delle relative agevolazioni sul contributo di costruzione.

• art. 12, comma 2, d.P.R. 380/2001

  Il giudice lo richiama per affermare che l'obbligo di cessione delle aree standard è requisito di validità del titolo edilizio, con conseguente natura autoritativa della relativa prescrizione.

• art. 19, comma 6-bis, l. 241/1990

  Il potere inibitorio sulla SCIA deve essere esercitato entro il termine di trenta giorni; decorso tale termine, l'amministrazione non può modificare autoritativamente la previsione relativa alla monetizzazione senza ricorrere ai poteri consentiti dall'ordinamento.

• art. 21-nonies l. 241/1990

  La modifica autoritativa della prescrizione relativa alla monetizzazione degli standard richiede l'esercizio dell'autotutela entro il termine ragionevole e in presenza dei relativi presupposti, che devono essere esplicitati.

Massime di principio

• Il regime agevolativo previsto per il costo di costruzione dagli interventi di demolizione e ricostruzione si applica anche quando tali interventi non siano qualificabili come ristrutturazione edilizia, poiché la legge regionale li contempla autonomamente; la sua applicazione non può essere subordinata all'adozione di uno specifico atto generale comunale privo di base normativa.
• La riduzione del contributo di costruzione prevista per gli interventi di rigenerazione urbana, contenimento del consumo di suolo ed efficientamento energetico deve essere valutata dall'amministrazione in concreto anche per interventi non classificati come ristrutturazione edilizia; l'assenza di criteri comunali attuativi non consente la disapplicazione integrale della norma.
• Gli oneri di urbanizzazione devono essere determinati sulla base delle tariffe vigenti al momento del perfezionamento del titolo edilizio originario. Una variante presentata a lavori quasi ultimati, che si limiti a modificare la qualificazione giuridica di una parte dell'intervento senza modificarne i parametri sostanziali, non costituisce un nuovo titolo idoneo a rendere applicabili tariffe sopravvenute.
• La determinazione del contributo di costruzione ha natura paritetica e può essere rideterminata, entro il termine ordinario di prescrizione, per correggere errori nell'applicazione dei parametri vigenti al momento del rilascio del titolo; tale potere non consente però l'applicazione retroattiva di coefficienti o tariffe successivi.
• La prescrizione della cessione o della monetizzazione delle aree a standard è espressione di potere autoritativo, poiché costituisce parte integrante del titolo edilizio e requisito della sua validità. Il Comune può modificarla solo esercitando tempestivamente i poteri inibitori sulla SCIA o l'autotutela nei termini e alle condizioni di legge; decorso tali termini, non può imporre un conguaglio mediante una semplice rideterminazione.
• La superficie lorda generata da un bonus energetico calcolato sulla superficie ottenuta mediante premialità edificatorie condivide la natura di quest'ultima e beneficia sia delle agevolazioni previste per l'utilizzo delle premialità sia della riduzione riconnessa all'efficientamento energetico.

Come è indicizzato