Ordinanza n. 4852/2026 - Consiglio Di Stato, Sezione 4

Esito

La controversia

La società ha impugnato la deliberazione del Comitato ETS sostenendo che l'impianto producesse energia principalmente o esclusivamente per autoconsumo e immettesse nella rete pubblica soltanto quantità esigue, in modo occasionale e intermittente, quando gli impianti produttivi erano fermi. Ha dedotto, pertanto, l'erronea applicazione dell'art. 3, lett. u), della direttiva 2003/87/CE e l'inadeguatezza dell'istruttoria, assumendo che l'impianto non fosse un "impianto di produzione di elettricità" escluso dall'assegnazione gratuita delle quote. Il Ministero ha proposto appello incidentale sostenendo che l'atto lesivo fosse la determinazione della Commissione europea, comunicata mediante il portale ETS e un file elettronico, con cui era stata disposta l'esclusione dell'impianto dalla NIMS list; la deliberazione nazionale sarebbe stata meramente esecutiva e la società avrebbe dovuto impugnare autonomamente l'atto europeo dinanzi al Tribunale dell'Unione europea. Il Consiglio di Stato ha rilevato dubbi sia sulla ripartizione della giurisdizione tra giudici nazionali e giudici dell'Unione, sia sull'interpretazione della nozione di "impianto di produzione di elettricità", in particolare con riguardo a un impianto destinato principalmente all'autoconsumo e con immissione intermittente nella rete pubblica.

La decisione

Il Consiglio di Stato non ha definito il merito dell'appello principale né dell'appello incidentale. Ha ritenuto rilevanti due questioni pregiudiziali. Con il primo quesito ha chiesto se l'atto con cui la Commissione europea richiede all'autorità nazionale ETS di escludere un impianto dall'elenco dei beneficiari debba essere autonomamente impugnato dinanzi al Tribunale dell'Unione europea, anche quando la determinazione sia comunicata mediante modelli elettronici caricati su una piattaforma informatica e l'operatore intenda contestare errori procedurali dell'autorità nazionale. Il Collegio ha prospettato che il Comitato ETS possa svolgere funzioni meramente preparatorie nell'ambito di un procedimento amministrativo misto, nel quale il potere decisionale finale appartiene alla Commissione; in tale prospettiva, il controllo giurisdizionale potrebbe spettare esclusivamente ai giudici dell'Unione. Ha inoltre ritenuto che la forma elettronica o informale della comunicazione non sembri, di per sé, escludere l'impugnabilità dell'atto ai sensi dell'art. 263 TFUE, potendo i requisiti formali incidere eventualmente sulla validità dell'atto. Con il secondo quesito, subordinato a una risposta negativa al primo, ha chiesto se la nozione di "impianto di produzione di elettricità" ricomprenda anche un impianto che produce energia principalmente per autoconsumo e la riversa nella rete pubblica solo intermittentemente per ragioni tecniche. Il giudizio è stato sospeso ai sensi dell'art. 79, comma 1, c.p.a.; ogni pronuncia definitiva su rito, merito e spese è stata riservata all'esito della decisione pregiudiziale.

Norme richiamate

• art. 47, par. 1, Carta dei diritti fondamentali dell'Unione europea

  Ogni individuo i cui diritti e le cui libertà garantiti dal diritto dell'Unione siano stati violati ha diritto a un ricorso effettivo dinanzi a un giudice, nel rispetto delle condizioni previste nel presente articolo.

  Il diritto a un ricorso effettivo rileva nella valutazione della possibilità di dichiarare inammissibile il ricorso nazionale solo se l'operatore dispone di un rimedio effettivo dinanzi al giudice dell'Unione.

• art. 107, par. 1, TFUE

  Sono incompatibili con il mercato interno [...] gli aiuti concessi dagli Stati [...] che, favorendo talune imprese o talune produzioni, falsino o minaccino di falsare la concorrenza.

  La società prospetta un possibile contrasto con la disciplina degli aiuti di Stato e con la concorrenza qualora gli impianti che producono energia per autoconsumo siano esclusi dalle quote gratuite, mentre ne beneficino operatori che acquistano energia dalla rete.

• art. 256, par. 1, TFUE

  Il Tribunale è competente a conoscere in primo grado dei ricorsi di cui agli articoli 263, 265, 268, 270 e 272.

  La disposizione è rilevante per stabilire la competenza del Tribunale dell'Unione europea sull'impugnazione dell'atto della Commissione.

• art. 263, parr. 1 e 4, TFUE

  La Corte di giustizia [...] esercita inoltre un controllo di legittimità sugli atti degli organi o organismi dell'Unione destinati a produrre effetti giuridici nei confronti di terzi. [...] Qualsiasi persona fisica o giuridica può proporre [...] un ricorso contro gli atti adottati nei suoi confronti o che la riguardano direttamente e individualmente.

  Il Consiglio di Stato dubita che l'atto della Commissione debba essere impugnato dinanzi al giudice dell'Unione e ritiene che, ai fini dell'impugnabilità, rilevi principalmente la produzione di effetti giuridici e il rapporto diretto e individuale con l'operatore, non necessariamente la forma documentale dell'atto.

• art. 297, par. 2, TFUE

  Le altre direttive e le decisioni che designano i destinatari sono notificate ai destinatari e hanno efficacia in virtù di tale notificazione.

  I requisiti formali delle decisioni europee possono rilevare per la validità dell'atto, ma non sembrano escludere, di per sé, la sua impugnabilità quando esso produca effetti giuridici.

• art. 267, par. 1, TFUE

  La Corte di giustizia dell'Unione europea è competente a pronunciarsi, in via pregiudiziale [...] sull'interpretazione dei trattati [...] e sulla validità e l'interpretazione degli atti compiuti dalle istituzioni, dagli organi o dagli organismi dell'Unione.

  Costituisce la base del rinvio pregiudiziale interpretativo disposto dal Consiglio di Stato.

• art. 50-ter, parr. 1, 2 e 3, Statuto della Corte di giustizia dell'Unione europea

  Il Tribunale è competente a conoscere delle domande di pronuncia pregiudiziale [...] che rientrino esclusivamente [...] nel sistema di scambio di quote di emissione di gas a effetto serra.

  La materia ETS rientra, in via ordinaria, nella competenza pregiudiziale del Tribunale dell'Unione europea, ferma la competenza della Corte per questioni indipendenti di diritto primario, principi generali o Carta dei diritti fondamentali.

• art. 3, lett. u), direttiva 2003/87/CE

  "Impianto di produzione di elettricità", "un impianto che, al 1° gennaio 2005 o successivamente, ha prodotto elettricità ai fini della vendita a terzi e nel quale non si effettua alcuna attività elencata all'allegato I diversa dalla "combustione di carburanti".

  È oggetto del secondo quesito pregiudiziale stabilire se la nozione comprenda un impianto destinato principalmente all'autoconsumo che effettui vendite intermittenti e marginali alla rete pubblica.

• art. 10-bis, parr. 3 e 4, direttiva 2003/87/CE

  Gli impianti di produzione di elettricità [...] non beneficiano dell'assegnazione gratuita di quote; [...] Sono assegnate quote a titolo gratuito [...] alla cogenerazione ad alto rendimento [...].

  La qualificazione come impianto di produzione di elettricità comporta, salvo eccezioni, l'esclusione dall'assegnazione gratuita; il regime prevede un'eccezione per la cogenerazione ad alto rendimento.

• art. 11, parr. 1, 2 e 3, direttiva 2003/87/CE

  Gli Stati membri [...] trasmettono alla Commissione [...] l'elenco degli impianti [...] Le quote a titolo gratuito sono assegnate unicamente agli impianti per cui sono state trasmesse tali informazioni. [...] Gli Stati membri non possono assegnare quote a titolo gratuito [...] agli impianti per i quali la Commissione ha respinto l'iscrizione nell'elenco.

  La disposizione è centrale per stabilire se il rigetto della Commissione costituisca un atto autonomamente lesivo e vincolante, da impugnare dinanzi al giudice dell'Unione.

• art. 14, parr. 1, 3, 4 e 5, regolamento delegato (UE) 2019/331

  L'elenco [...] è presentato alla Commissione mediante un modello elettronico fornito dalla Commissione [...]. La Commissione esamina l'inclusione di ogni impianto [...]. Gli Stati membri stabiliscono e notificano [...] i quantitativi annui preliminari di quote [...].

  La procedura elettronica e il controllo della Commissione sono utilizzati dal Consiglio di Stato per valutare la natura della decisione europea e il ruolo preparatorio dell'autorità nazionale.

• art. 4, comma 1, d.lgs. 47/2020

  L'Autorità nazionale competente [...] è il Comitato ETS.

  Individua il Comitato ETS quale autorità nazionale competente per l'attuazione della direttiva e dei relativi atti.

• art. 24, commi 1 e 2, d.lgs. 47/2020

  Il Comitato determina il quantitativo annuo di quote da assegnare [...] conformemente alle norme unionali [...] non assegna quote a titolo gratuito per la produzione di elettricità [...].

  La disciplina nazionale riproduce quella unionale e attribuisce al Comitato compiti di determinazione e assegnazione secondo le norme europee.

• art. 25, d.lgs. 47/2020

  Il Comitato trasmette alla Commissione [...] un elenco di impianti [...] Qualora l'inclusione [...] non sia rifiutata dalla Commissione [...] Il Comitato delibera l'assegnazione finale [...].

  La scansione procedimentale è posta a fondamento del dubbio circa la competenza decisionale finale della Commissione e il carattere esecutivo della deliberazione nazionale.

• art. 79, comma 1, c.p.a.

  La sospensione del processo.

  Il processo è stato sospeso nelle more della pronuncia pregiudiziale della Corte di giustizia dell'Unione europea.

Massime di principio

• Nell'ambito di un procedimento amministrativo misto disciplinato dal diritto dell'Unione, quando l'autorità nazionale adotta atti preparatori e un'istituzione dell'Unione sembra detenere il potere decisionale finale, la legittimità dell'intero processo decisionale può spettare al controllo esclusivo dei giudici dell'Unione; gli atti nazionali preparatori non sono autonomamente sindacabili dal giudice nazionale se la decisione europea finale è produttiva di effetti giuridici.
• La circostanza che una determinazione della Commissione europea sia comunicata mediante un modello elettronico, un file di calcolo o una piattaforma informatica non esclude necessariamente la sua qualificazione come atto impugnabile ai sensi dell'art. 263 TFUE, qualora essa produca effetti giuridici nei confronti di terzi e riguardi direttamente e individualmente il soggetto interessato.
• I requisiti formali previsti dall'art. 297, paragrafo 2, TFUE possono incidere sulla validità dell'atto europeo, ma non costituiscono necessariamente un requisito autonomo per la sua impugnabilità dinanzi al giudice dell'Unione.
• Nel sistema ETS, l'esclusione di un impianto dall'elenco degli impianti beneficiari di quote gratuite, disposta dalla Commissione e vincolante per l'autorità nazionale ai sensi dell'art. 11, paragrafo 3, della direttiva 2003/87/CE, può costituire l'atto lesivo da impugnare autonomamente dinanzi al giudice dell'Unione, anziché essere contestata soltanto mediante l'impugnazione dell'atto nazionale attuativo.
• La nozione unionale di "impianto di produzione di elettricità" richiede di chiarire se sia sufficiente l'effettiva vendita a terzi di una parte dell'energia prodotta, anche marginale e intermittente, oppure se siano necessarie una destinazione principale alla vendita e un'immissione continuativa nella rete; tale questione deve essere risolta alla luce dell'art. 3, lett. u), e dell'art. 10-bis della direttiva 2003/87/CE.

Come è indicizzato