Sentenza n. 4096/2026 - Milano, Sezione 2

Esito

La controversia

La ricorrente ha impugnato il diniego comunale relativo a un'istanza presentata il 31 luglio 2023 per un permesso di costruire, nonché gli atti presupposti, tra cui il preavviso di rigetto e alcuni atti comunali di indirizzo e interpretazione della disciplina urbanistico-edilizia. L'intervento prevedeva la demolizione e ricostruzione di tre edifici, con destinazione prevalentemente residenziale, utilizzo di diritti edificatori, bonus energetico e applicazione delle premialità previste per il patrimonio edilizio dismesso con criticità ai sensi dell'art. 40-bis della legge regionale n. 12 del 2005. La ricorrente ha dedotto, tra l'altro, la violazione degli artt. 14 e 10, comma 2, della legge regionale n. 12 del 2005, dell'art. 13 delle Norme di attuazione del Piano delle regole del PGT, dell'art. 28-bis del d.P.R. n. 380 del 2001, dell'art. 41-quinquies, comma 6, della legge n. 1150 del 1942, degli artt. 3 e 10-bis della legge n. 241 del 1990 e dell'art. 42, comma 2, lett. b), del d.lgs. n. 267 del 2000, nonché incompetenza, sviamento, difetto di istruttoria e motivazione, travisamento dei fatti e carenza dei presupposti. Il Comune aveva ritenuto necessario il ricorso alla pianificazione attuativa in ragione dell'altezza, della volumetria e del discostamento dalle norme morfologiche dell'ambito. Con motivi aggiunti, la ricorrente ha impugnato la successiva comunicazione di conclusione negativa del procedimento relativo alla proposta di Piano attuativo presentata il 6 ottobre 2025. Ha sostenuto che la disciplina dell'art. 40-bis, comma 10, della legge regionale n. 12 del 2005 consentisse la deroga alle norme morfologiche e che l'area non fosse qualificabile come cortile ai sensi dell'art. 5, comma 24, delle Norme di attuazione del PGT. Ha inoltre dedotto violazione degli artt. 1, 3 e 10-bis della legge n. 241 del 1990, dell'art. 97 Cost. e delle norme del PGT, oltre a difetto di istruttoria e motivazione, illogicità, contraddittorietà, arbitrarietà, perplessità e travisamento.

La decisione

Il ricorso introduttivo è stato dichiarato inammissibile per carenza di interesse. Il Collegio ha rilevato che l'istanza del 31 luglio 2023 era formalmente e sostanzialmente un'istanza di permesso di costruire ordinario, non di permesso di costruire convenzionato. La stessa ricorrente aveva riconosciuto che l'intervento necessitava di una modalità attuativa convenzionata, eventualmente mediante permesso di costruire convenzionato o atto unilaterale d'obbligo. Pertanto, anche l'eventuale annullamento del diniego impugnato non avrebbe procurato alla ricorrente alcuna utilità concreta, poiché il titolo ordinario richiesto non era ritenuto idoneo alla realizzazione dell'intervento. Il riferimento al permesso convenzionato contenuto nel provvedimento finale è stato qualificato come mero refuso e non idoneo a modificare l'oggetto dell'istanza. Il ricorso per motivi aggiunti è stato respinto nel merito. Quanto alla prima censura, il TAR ha ritenuto che la disciplina dell'edificazione nei cortili prevista dall'art. 23, comma 3, delle Norme di attuazione del PGT, pur avendo natura morfologica, fosse anche funzionale alla tutela dell'illuminazione, dell'aerazione e della salubrità degli edifici. Essa rientra quindi tra le norme igienico-sanitarie alle quali l'art. 40-bis, comma 10, della legge regionale n. 12 del 2005 non consente di derogare. Il Comune aveva legittimamente ritenuto che le torri progettate avrebbero peggiorato le condizioni di aerazione e illuminazione degli edifici dell'isolato. L'affermazione, contenuta nel provvedimento, circa l'applicazione generalizzata della norma sui cortili a tutto il tessuto urbano consolidato è stata considerata ultronea e non decisiva, non incidendo sulla legittimità della determinazione riferita allo specifico intervento. È stata inoltre respinta la censura secondo cui la disciplina igienico-sanitaria avrebbe dovuto essere contenuta esclusivamente nel regolamento edilizio: le Norme tecniche di attuazione dello strumento urbanistico possono disciplinare gli aspetti urbanistici dei cortili. Quanto alla seconda censura, il Collegio ha ritenuto corretta la qualificazione dell'area come cortile. La nozione urbanistica di cortile richiede una perimetrazione di edifici su almeno tre lati, ma non una cortina continua, omogenea o priva di varchi. La valutazione comunale costituisce esercizio di discrezionalità tecnica ed è sindacabile solo in presenza di manifesta illogicità o evidente travisamento. Nel caso concreto, l'isolato delimitato dalle vie indicate nel provvedimento presentava una morfologia edilizia idonea a configurare un cortile; i varchi erano prevalentemente passi carrai e non alteravano la delimitazione dell'area interna. È stata infine respinta la domanda risarcitoria. Non essendo stato conseguito né definitivamente spettante alcun bene della vita, non sussistevano i presupposti per il risarcimento da illegittimo diniego, per mancata approvazione del Piano attuativo o per ritardo nella conclusione dei procedimenti. Il danno da ritardo, in relazione a un interesse legittimo pretensivo, richiede anche la dimostrazione della spettanza del bene sostanziale, che nel caso concreto mancava. Spese compensate.

Norme richiamate

• art. 20 d.P.R. 380/2001

  Richiesta di Permesso di Costruire

  La norma è richiamata per individuare il procedimento relativo al permesso di costruire ordinario effettivamente richiesto dalla società.

• art. 28-bis d.P.R. 380/2001

  permesso di costruire convenzionato

  Il titolo convenzionato è considerato distinto dal permesso ordinario e astrattamente necessario, secondo la stessa prospettazione della ricorrente, per l'attuazione dell'intervento.

• art. 40-bis, comma 10, l.r. Lombardia n. 12/2005

  tutti gli interventi di rigenerazione degli immobili di cui al presente articolo sono realizzati in deroga alle norme quantitative, morfologiche, sulle tipologie di intervento, sulle distanze previste dagli strumenti urbanistici comunali vigenti e adottati e ai regolamenti edilizi, fatte salve le norme statali e quelle sui requisiti igienico-sanitari

  La deroga alle norme morfologiche non comprende le norme sui requisiti igienico-sanitari; la disciplina dei cortili, in quanto funzionale ad aerazione, illuminazione e salubrità, resta applicabile.

• art. 5, comma 24, N.d.A. del Piano delle regole del PGT di Milano

  Cortile - ai soli fini dell’applicazione delle norme del PGT, si definisce “cortile” l’area libera o occupata anche parzialmente da costruzioni, interna ad isolati morfologicamente identificati da una perimetrazione di edifici, almeno su tre lati, che sia funzionale all’illuminazione e all’areazione dei locali che vi si affacciano

  La nozione urbanistica di cortile non richiede una cortina edilizia continua, omogenea o priva di varchi; è sufficiente una perimetrazione edilizia percepibile su almeno tre lati, valutata secondo criteri tecnico-morfologici.

• art. 23, comma 3, N.d.A. del Piano delle regole del PGT di Milano

  all’interno del Tessuto Urbano Consolidato, l’edificazione in tutto o in parte all’interno dei cortili dovrà essere di altezza inferiore o pari (fatto salvo il rispetto delle norme igienico-sanitarie e regolamentari esistenti) a quella dell’edificio preesistente

  La disposizione ha natura morfologica e anche igienico-sanitaria, poiché tutela i rapporti di aerazione e illuminazione degli edifici dell'isolato; in quanto tale non è derogabile ai sensi dell'art. 40-bis, comma 10, della legge regionale n. 12 del 2005.

• art. 4, comma 1, d.P.R. 380/2001

  il regolamento che i comuni adottano ai sensi dell’articolo 2, comma 4, deve contenere la disciplina delle modalità costruttive, con particolare riguardo al rispetto delle normative tecnico-estetiche, igienico-sanitarie, di sicurezza e vivibilità degli immobili e delle pertinenze degli stessi

  La disposizione non stabilisce una riserva assoluta del regolamento edilizio per ogni disciplina igienico-sanitaria; le Norme tecniche di attuazione possono disciplinare gli aspetti urbanistici e morfologici dei cortili.

• art. 10-bis l. 241/1990

  Comunicazione dei motivi ostativi

  La norma è richiamata con riguardo ai preavvisi di rigetto emessi nei procedimenti edilizio e di pianificazione attuativa; le censure relative alla loro applicazione non hanno condotto all'annullamento degli atti.

• art. 30 c.p.a.

  La domanda risarcitoria è stata respinta per mancanza della spettanza del bene della vita e, quindi, di un elemento costitutivo della responsabilità amministrativa.

Massime di principio

• La carenza di interesse sussiste quando il ricorrente impugna il diniego di un titolo edilizio che egli stesso riconosce inidoneo alla realizzazione dell'intervento: l'eventuale annullamento dell'atto non gli procurerebbe alcuna utilità concreta e attuale.
• La deroga prevista per gli interventi di rigenerazione del patrimonio edilizio dismesso alle norme morfologiche degli strumenti urbanistici non consente di derogare alle norme sui requisiti igienico-sanitari; una disciplina urbanistica relativa all'edificazione nei cortili resta applicabile quando tutela anche aerazione, illuminazione e salubrità degli edifici.
• La nozione urbanistica di cortile può ricorrere anche in presenza di edificazioni non omogenee o di varchi marginali: è sufficiente una perimetrazione di edifici percepibile su almeno tre lati dell'isolato, senza necessità di una cortina continua, uniforme o completamente chiusa.
• La qualificazione tecnico-morfologica di un'area come cortile costituisce esercizio di discrezionalità tecnica amministrativa ed è sindacabile solo in presenza di manifesta illogicità o evidente travisamento dei presupposti.
• La disciplina dei cortili, per gli aspetti propriamente urbanistici, può essere contenuta nelle Norme tecniche di attuazione dello strumento urbanistico e non è riservata in via esclusiva al regolamento edilizio.
• Il risarcimento del danno da ritardo relativo a un interesse legittimo pretensivo richiede, oltre al ritardo, la dimostrazione della spettanza del bene della vita cui aspirava il privato; in mancanza di tale spettanza, il danno non è ingiusto e la domanda risarcitoria deve essere respinta.

Come è indicizzato