Sentenza n. 8321/2026 - Roma, Sezione 2B

Esito

La controversia

I ricorrenti hanno impugnato il permesso di costruire e gli atti presupposti deducendo, tra l’altro, difetto di istruttoria e di motivazione per la mancata completa attualizzazione degli elaborati progettuali dopo circa dieci anni di inattività del progetto; incompetenza per omessa riapprovazione del progetto da parte della Giunta comunale; violazione dell’art. 96, lett. f), R.D. n. 523/1904 e nullità o illegittimità della determinazione regionale e del nulla osta idraulico, ritenendo illegittima la deroga amministrativa alla distanza minima di dieci metri dal piede dell’argine; mancato approfondimento delle interferenze idrogeologiche, della quota di falda e dei monitoraggi piezometrici e inclinometrici; insufficiente valutazione delle interferenze tra gli scavi e gli edifici vicini; violazione della disciplina comunale sulla larghezza dei marciapiedi e sulla sicurezza pedonale. Con i motivi aggiunti hanno inoltre dedotto la violazione delle prescrizioni di monitoraggio, il mancato rispetto del vincolo di pertinenzialità previsto dall’art. 9 l. n. 122/1989 e dall’art. 21 della convenzione tra Roma Capitale e la concessionaria, nonché l’illegittimità del diniego parziale di accesso alla documentazione relativa all’assegnazione dei box e alla polizza fideiussoria integrativa. Le amministrazioni e la concessionaria hanno eccepito, tra l’altro, difetto di giurisdizione del giudice amministrativo in favore del Tribunale Superiore delle Acque Pubbliche, tardività del ricorso, violazione del giudicato formatosi su precedenti pronunce, carenza di legittimazione e interesse a ricorrere e infondatezza nel merito.

La decisione

Il TAR ha estromesso la Presidenza del Consiglio dei Ministri, non avendo adottato alcun atto impugnato né partecipato al procedimento, e l’Autorità di Bacino Distrettuale, il cui parere aveva natura endoprocedimentale e non era stato autonomamente censurato. Ha respinto l’eccezione di difetto di giurisdizione, affermando che la controversia riguardava i limiti all’esercizio della potestà edificatoria derivanti dal vincolo di inedificabilità presso gli argini e non l’uso o il regime delle acque pubbliche, sicché apparteneva alla giurisdizione amministrativa. Ha ritenuto tempestivo il ricorso, poiché la pubblicazione all’Albo Pretorio non determinava, per soggetti estranei al procedimento, la decorrenza del termine; la piena conoscenza doveva essere collegata all’avvio dei lavori, alla percezione concreta della lesività, all’accesso agli atti o all’esecuzione dei testimoniali di stato. Ha respinto l’eccezione di giudicato, rilevando che le precedenti pronunce riguardavano atti e censure diversi e che il giudicato amministrativo copre i vizi effettivamente esaminati e i presupposti logici indefettibili della decisione. Ha riconosciuto sia la legittimazione derivante dalla vicinitas sia l’interesse a ricorrere, desunto dai potenziali pregiudizi statici, strutturali e di utilità pertinenziale prospettati e dalla redazione dei testimoniali di stato. Nel merito ha respinto le censure sulla mancata integrale attualizzazione del progetto, rilevando che erano stati aggiornati il computo metrico e il piano economico-finanziario e che non era necessario aggiornare ogni elaborato in assenza di modifiche fattuali o normative. Ha respinto anche le censure sulle interferenze idrogeologiche e strutturali, ritenendo tali profili adeguatamente esaminati nell’istruttoria e oggetto di monitoraggi in corso, nonostante la possibile opinabilità tecnica delle valutazioni. Ha respinto la censura sulla viabilità, qualificando i disagi come temporanei e non imputabili specificamente all’opera, oltre che compensati dalla realizzazione dei posti auto interrati. Ha invece accolto la censura relativa all’art. 96, lett. f), R.D. n. 523/1904: la distanza minima di dieci metri dal piede dell’argine è derogabile solo da una disciplina locale specifica, generale e astratta, espressamente riferita alle distanze dagli argini e alle condizioni locali delle acque e delle opere di difesa. La determinazione regionale del 22 febbraio 2023, pur motivando sulle condizioni peculiari del muraglione e del rilevato stradale, aveva natura particolare e non possedeva i requisiti necessari per derogare al limite legale. Ha accolto anche la censura relativa all’art. 21 della convenzione, ritenendo insufficiente la sola prestazione della garanzia fideiussoria maggiorata all’80% in assenza della prova che la concessionaria avesse almeno avviato la ricerca degli assegnatari nell’ambito pertinenziale e che tale ricerca fosse rimasta senza esito per cause non imputabili. L’accoglimento comporta però soltanto il potere di Roma Capitale di valutare l’eventuale revoca della convenzione, non l’automatica inefficacia della stessa. È stata inoltre accolta l’istanza di accesso limitatamente alla polizza fideiussoria integrativa, con ordine a Roma Capitale di consentirne l’ostensione entro trenta giorni. Per effetto delle censure accolte sono state annullate la determinazione regionale n. G02332/2023, il nulla osta idraulico del 24 febbraio 2023 e, in via derivata, il permesso di costruire del 2 luglio 2024. Le spese sono state integralmente compensate.

Norme richiamate

• art. 96, lett. f), R.D. n. 523/1904

  gli scavi e lo smovimento del terreno a distanza dal piede degli argini e loro accessori inferiore alla misura stabilita dalle discipline vigenti nelle diverse località, ed in mancanza di tali discipline a distanza minore di metri dieci

  La distanza minima di dieci metri costituisce un vincolo legale di inedificabilità, riferito anche agli scavi e agli smovimenti del terreno, derogabile soltanto mediante una specifica disciplina locale avente carattere generale e astratto, espressamente dedicata alla tutela delle acque e alla distanza dagli argini.

• art. 143, comma 1, lett. a), R.D. n. 1775/1933

  ricorsi per incompetenza, per eccesso di potere e per violazione di legge avverso i provvedimenti definitivi presi dall'amministrazione in materia di acque pubbliche

  La giurisdizione del Tribunale Superiore delle Acque Pubbliche sussiste quando il provvedimento incide direttamente sul regime o sulle modalità di utilizzazione delle acque pubbliche e delle opere idrauliche; non ricorre quando la controversia riguarda soltanto un limite edilizio posto a tutela del demanio idrico.

• art. 41, comma 2, c.p.a.

  Per l’impugnazione dei titoli edilizi, la pubblicazione all’Albo Pretorio non determina automaticamente la decorrenza del termine nei confronti di soggetti estranei al procedimento; la decorrenza va collegata alla conoscenza della concreta lesività dell’intervento e, quando si contesti il quomodo dell’edificazione, alla percepibilità della reale consistenza dell’opera.

• art. 21 della Convenzione tra Roma Capitale e la concessionaria

  Entro il termine di 270 giorni dal rilascio del nulla osta inizio lavori, i posti auto/moto pertinenziali sono assegnati/sub concessi esclusivamente ai proprietari di immobili ricadenti nell'ambito di influenza del parcheggio; il concessionario è obbligato ad individuare il 50% degli assegnatari entro i termini previsti; in difetto, gli effetti della concessione del diritto di superficie rimarranno sospesi e Roma Capitale potrà revocare la convenzione

  La possibilità di elevare all’80% la garanzia fideiussoria non esonera il concessionario dal dimostrare almeno l’avvio della ricerca degli assegnatari nell’ambito pertinenziale e l’eventuale esito infruttuoso per cause non imputabili.

• art. 116, comma 2, c.p.a.

  L’istanza di accesso proposta nel giudizio è accoglibile quando il richiedente dimostri un interesse diretto, concreto e attuale alla conoscenza del documento e non emergano contrapposte esigenze di tutela di segreti aziendali; nel caso concreto è stata ordinata l’ostensione della polizza fideiussoria integrativa.

• art. 14-quater, comma 1, l. n. 241/1990

  La determinazione conclusiva della conferenza di servizi assorbe gli atti e i pareri espressi dalle amministrazioni partecipanti, i quali assumono natura endoprocedimentale e non sono autonomamente impugnabili in assenza di specifiche censure rivolte al loro contenuto.

Massime di principio

• Il limite di dieci metri previsto dall’art. 96, lett. f), R.D. n. 523/1904 per fabbriche, scavi e smovimenti del terreno presso il piede degli argini costituisce un vincolo legale di inedificabilità; la deroga è ammissibile soltanto in presenza di una disciplina locale specifica, generale e astratta, espressamente dedicata alla regolazione delle distanze dagli argini e motivata sulle peculiari condizioni delle acque e delle opere di difesa. Un provvedimento amministrativo puntuale riferito a una singola opera non è sufficiente.
• La giurisdizione del Tribunale Superiore delle Acque Pubbliche richiede che il provvedimento impugnato incida direttamente e immediatamente sul regime delle acque pubbliche o sulle modalità di utilizzazione delle opere idrauliche. Appartiene invece alla giurisdizione amministrativa ordinaria la controversia concernente esclusivamente i limiti edilizi posti a tutela del demanio idrico, senza incidenza sull’uso o sul regime delle acque.
• La vicinitas rispetto a un intervento edilizio fonda la legittimazione a ricorrere, ma non dimostra automaticamente l’interesse al ricorso. Quest’ultimo può essere desunto, in termini di prospettazione, da pregiudizi specifici quali rischi statici o strutturali per gli immobili prossimi, compromissione della fruibilità o perdita di utilità pertinenziali, anche quando tali pregiudizi siano potenziali e debbano essere verificati nel corso del giudizio.
• La pubblicazione all’Albo Pretorio e l’esposizione del cartello di cantiere non determinano, di per sé, la piena conoscenza del titolo edilizio da parte del vicino estraneo al procedimento. Se si contesta il quomodo dell’intervento, il termine per ricorrere decorre quando l’opera o il suo stato di avanzamento rendano percepibili la consistenza concreta e la lesività dell’intervento, ferma la possibilità di proporre motivi aggiunti dopo l’accesso agli atti.
• In materia di convenzioni per parcheggi pertinenziali, la prestazione di una garanzia fideiussoria maggiorata non dimostra da sola l’adempimento degli obblighi di reperimento degli assegnatari nell’ambito di influenza dell’opera. Il concessionario deve almeno dimostrare di avere avviato la ricerca degli aventi diritto e che l’eventuale mancato raggiungimento della percentuale convenzionale dipenda da cause non imputabili; in difetto, l’amministrazione deve valutare le conseguenze convenzionali, inclusa l’eventuale revoca.
• I pareri espressi dalle amministrazioni nell’ambito della conferenza di servizi hanno natura endoprocedimentale e non sono autonomamente impugnabili quando la contestazione non investa il loro contenuto, mentre gli effetti lesivi si concentrano nella determinazione conclusiva della conferenza e nel provvedimento finale.

Come è indicizzato