Sentenza n. 3811/2026 - Consiglio Di Stato, Sezione 4

Esito

La controversia

La ricorrente ha chiesto l’ottemperanza alla sentenza del Consiglio di Stato n. 6894/2022, che aveva annullato il diniego di permesso di costruire relativo alla realizzazione di un fabbricato in un lotto intercluso, ritenendo non necessaria la previa approvazione di uno strumento attuativo in una zona già pienamente urbanizzata ed edificata. Dopo la notifica della sentenza, il Comune ha espresso un parere urbanistico favorevole, ma la Commissione locale per il paesaggio ha rinviato l’esame della pratica chiedendo una rimodulazione progettuale. La ricorrente ha depositato le integrazioni e il progetto rimodulato, ma il procedimento è rimasto privo di conclusione. Il Comune ha successivamente sostenuto la necessità di una nuova istruttoria urbanistica e ha comunicato che la pratica era ancora in valutazione, senza indicare concretamente quali ulteriori chiarimenti o integrazioni fossero necessari. La ricorrente ha dedotto violazione ed elusione del giudicato, violazione degli artt. 2 e 2-bis l. 241/1990, dell’art. 146 d.lgs. 42/2004, dell’art. 20 d.P.R. 380/2001, dell’art. 112 c.p.a. e degli artt. 24, 97 e 113 Cost., nonché eccesso di potere e sviamento. Ha chiesto anche la dichiarazione di nullità delle note comunali, la nomina di un commissario ad acta, la fissazione di una penalità di mora, il pagamento delle spese del precedente giudizio e il risarcimento dei danni da ritardo, quantificati in euro 220.889,02.

La decisione

Il Consiglio di Stato ha ritenuto il ricorso parzialmente fondato. Ha accertato che le interlocuzioni comunali avevano determinato uno stallo caratterizzato da note dilatorie e soprassessorie e che la condotta degli uffici era obiettivamente elusiva dell’obbligo di dare esecuzione al giudicato. La sentenza ottemperanda aveva conformato il successivo esercizio del potere, imponendo al Comune di riesaminare e concludere la pratica tenendo conto dell’accertata non necessità di un piano attuativo per il lotto intercluso. Il Comune è stato quindi ordinato di inoltrare immediatamente la pratica edilizia, completa della documentazione integrativa e del progetto rimodulato, alla Soprintendenza ABAP di Salerno per il parere previsto dall’art. 146 d.lgs. 42/2004, entro quindici giorni dalla comunicazione o notificazione della sentenza, e di concludere il procedimento con un provvedimento espresso conforme al giudicato. Non è stata disposta, allo stato, la nomina del commissario ad acta né è stata fissata una penalità di mora, in quanto occorreva prima consentire lo svolgimento del subprocedimento presso la Soprintendenza. È stata respinta la domanda di dichiarazione di nullità delle note comunali, ritenute comunque utili e funzionali alla prosecuzione del procedimento. È stata dichiarata inammissibile la richiesta di pagamento delle spese legali liquidate nel precedente giudizio, ritenuta estranea alla giurisdizione amministrativa e spettante alla giurisdizione civile in quanto relativa a un diritto soggettivo. È stata respinta la domanda risarcitoria: il danno lamentato derivava dal ritardo nella conclusione di un procedimento volto all’esercizio di un potere ancora discrezionale, poiché il progetto rimodulato doveva ancora ottenere il parere della Soprintendenza; non era quindi possibile formulare una prognosi certa o probabile sulla spettanza del bene della vita, necessaria per il risarcimento del danno da ritardo o da illegittimo esercizio del potere. Le spese del giudizio sono state compensate per reciproca soccombenza.

Norme richiamate

• art. 112 c.p.a.

  Il giudizio di ottemperanza consente di verificare l’esatta esecuzione del giudicato e di imporre all’amministrazione le attività necessarie a conformarsi alla sentenza.

• art. 146 d.lgs. 42/2004

  Il Comune deve trasmettere alla Soprintendenza la documentazione necessaria, corredata dagli atti previsti, entro i termini stabiliti dalla disciplina paesaggistica; nel caso concreto il giudice ha ordinato tale trasmissione.

• art. 20 d.P.R. 380/2001

  La disposizione è stata invocata dalla ricorrente nel quadro della disciplina del procedimento per il permesso di costruire, ma la decisione non ne sviluppa un’autonoma interpretazione.

• art. 2 l. 241/1990

  È stato invocato quale fondamento dell’obbligo di conclusione del procedimento; la protrazione dello stallo procedimentale è stata ritenuta incompatibile con tale obbligo.

• art. 2-bis l. 241/1990

  Il risarcimento del danno da ritardo richiede, per un interesse legittimo pretensivo, la prova della spettanza certa o probabile del bene della vita; tale prova manca quando il potere discrezionale non è stato ancora esercitato.

• art. 30 c.p.a.

  La domanda risarcitoria per lesione di interesse legittimo pretensivo è subordinata alla dimostrazione della conseguibilità certa o probabile dell’utilità sostanziale perseguita.

• art. 21-septies l. 241/1990

  La domanda di nullità delle note comunali non è stata accolta, poiché tali atti sono stati ritenuti funzionali alla prosecuzione del procedimento e non elusivi in senso invalidante.

Massime di principio

• Quando una sentenza amministrativa annulla un diniego e detta criteri vincolanti per il riesercizio del potere, il giudicato conforma la successiva attività amministrativa: l’amministrazione non può riaprire indefinitamente l’istruttoria mediante richieste generiche o note meramente soprassessorie, ma deve portare il procedimento a conclusione coerentemente con la decisione giudiziale.
• Nel giudizio di ottemperanza, ove il giudicato imponga la prosecuzione e conclusione di un procedimento, il giudice può ordinare all’amministrazione il compimento degli atti endoprocedimentali necessari e l’adozione di un provvedimento espresso, senza sostituirsi all’amministrazione nell’esercizio di valutazioni ancora spettanti a essa o ad altra autorità competente.
• La trasmissione tardiva degli atti alla Soprintendenza, quando costituisce un passaggio necessario del procedimento paesaggistico, può integrare elusione dell’obbligo di esecuzione del giudicato se l’amministrazione, pur disponendo della documentazione necessaria, mantiene ingiustificatamente la pratica in una fase istruttoria indeterminata.
• La dichiarazione di nullità per violazione o elusione del giudicato non consegue automaticamente alla presenza di ritardi o irregolarità procedimentali: essa non è configurabile quando gli atti contestati, pur dilatori, risultano comunque funzionali alla prosecuzione del procedimento amministrativo.
• Il risarcimento del danno da ritardo nella conclusione di un procedimento relativo a un interesse legittimo pretensivo presuppone la prova della spettanza certa o probabile del bene della vita. Se il potere discrezionale non è stato ancora esercitato e il progetto necessita del parere di un’autorità competente, il danno non è risarcibile in via anticipata perché non è possibile formulare la necessaria prognosi favorevole.
• La pretesa al pagamento delle spese legali liquidate in un precedente giudizio, quando concerne un diritto soggettivo di credito e non l’esecuzione di un obbligo pubblicistico conformato dal giudicato, non rientra nella giurisdizione del giudice amministrativo.

Come è indicizzato