Sentenza n. 5376/2020 - Consiglio Di Stato, Sezione 4

Esito

La controversia

I proprietari, aventi causa dei concessionari che nel 1993 avevano assunto con atto unilaterale d’obbligo l’impegno di realizzare e cedere gratuitamente al Comune una strada e un parcheggio, hanno proposto due appelli riuniti. Nell’appello contro la sentenza n. 1012/2017 hanno sostenuto, in sintesi, che il Comune occupasse e utilizzasse dal 2000 le aree senza titolo, con conseguente obbligo di pronunciarsi sulle diffide e di scegliere tra acquisizione sanante ex art. 42-bis d.P.R. 327/2001 e restituzione previa riduzione in pristino, oltre al risarcimento; hanno inoltre dedotto la prescrizione dell’azione comunale ex art. 2932 c.c. Nel giudizio relativo alla sentenza n. 991/2017 hanno eccepito la prescrizione dell’azione di trasferimento coattivo e la perdita di efficacia dell’obbligo di cessione, richiamando una clausola dell’atto d’obbligo. In appello hanno altresì prospettato nuove contestazioni sulla causa e validità dell’obbligo del 1993, sulla sua connessione con il titolo edilizio e sulla sua sopravvivenza alle successive vicende edilizie. Il Comune aveva agito per ottenere l’accertamento dell’obbligo di cessione e il trasferimento della proprietà ex art. 2932 c.c.

La decisione

I due appelli sono stati riuniti. L’appello dei proprietari contro la sentenza n. 1012/2017 è stato respinto, sebbene con diversa motivazione: le contestazioni nuove sull’esistenza e sulla causa dell’obbligo del 1993 sono inammissibili perché ampliano il thema decidendum in appello; l’obbligo di realizzare e cedere gratuitamente le opere discende dall’atto d’obbligo collegato alla concessione e non è venuto meno per il pagamento degli oneri o per i successivi cambi di destinazione d’uso. La disponibilità delle opere al Comune dal 1997 e l’uso pubblico, certamente dal 2000, erano riconducibili all’obbligo assunto e non integravano un’occupazione illecita sine titulo; pertanto il Comune non era tenuto a provvedere sulle diffide né a valutare l’acquisizione ex art. 42-bis o la restituzione. È stato invece accolto il terzo motivo dell’appello contro la sentenza n. 991/2017, limitatamente alla prescrizione dell’azione comunale ex art. 2932 c.c. L’azione è soggetta a prescrizione decennale; il termine decorreva dalla delibera del 2 dicembre 2000, quando, rettificate le particelle, restava da cancellare l’ipoteca, cancellata subito dopo. In assenza di atti interruttivi nel decennio, la prescrizione si è compiuta nel dicembre 2010. Le comunicazioni successive non integravano rinuncia tacita alla prescrizione: dal gennaio 2012 i proprietari avevano contestato l’obbligo di cessione gratuita e la comunicazione del marzo 2012 si collocava nel contesto di una proposta di modifica della destinazione e di cessione della sola strada, non dei parcheggi. La sentenza n. 991/2017 è stata quindi integralmente riformata e il ricorso originario del Comune è stato respinto; le altre censure d’appello sono rimaste assorbite. Le spese sono state compensate per entrambi i giudizi e gradi.

Norme richiamate

• art. 104 c.p.a.

  Con gli appelli i signori Russo hanno ampliato il thema decidendum emergente dai rispettivi giudizi di primo grado, sino a prospettare eccezioni nuove, vietate dall’art. 104 c.p.a.

  In appello non possono essere introdotte eccezioni nuove che amplino il thema decidendum rispetto a quello definito nel giudizio di primo grado.

• art. 42-bis d.P.R. 327/2001

  La conseguenza delle argomentazioni che precedono è che: - da un lato, non vi era un obbligo in capo al Comune di provvedere sulle diffide; - dall’altro, in assenza della illiceità della detenzione, il Comune non aveva l’obbligo di riconduzione a legalità valutando se acquisire le aree o se restituirle.

  Il dovere di valutare l’acquisizione sanante o la restituzione presuppone una detenzione illecita; tale presupposto manca quando la disponibilità delle aree deriva dall’attuazione di un obbligo assunto con atto d’obbligo collegato al titolo edilizio.

• art. 1326 c.c.

  Erroneamente, quindi, il primo giudice – con la sentenza n. 1012 del 2017 – ha ritenuto l’obbligo di trasferire la proprietà discendente dall’avvenuto “scambio tra proposta e accettazione”, perfezionata tra le parti, ai sensi dell’art. 1326 c.c.

  Lo scambio di proposta e accettazione non è sufficiente a trasferire la proprietà immobiliare al Comune quando manca l’atto pubblico richiesto per il trasferimento.

• art. 2932 c.c.

  In particolare, si richiama la sentenza (Cass. Sez. I, n. 2185 del 2011), la quale argomenta sulla non configurabilità di un diritto indisponibile, affermando che <<Nel caso di inadempimento da parte di un privato all'impegno assunto con un Comune a trasferire la proprietà di un terreno, seppur collegato… all'accordo … avente ad oggetto il rilascio di una licenza edilizia subordinata all'impegno di attuare le opere di urbanizzazione, il diritto del Comune di avvalersi della tutela dell'esecuzione del contratto in forma specifica, ai sensi dell'art. 2932 cod. civ., non è indisponibile e quindi è soggetto a prescrizione; non basta … ad integrare l'indisponibilità - cui fa riferimento l'art. 2934, secondo comma, cod. civ. - l'esistenza di una finalità di pubblico interesse, il cui perseguimento non si sottrae, in via di principio, agli effetti del trascorrere del tempo, nemmeno quando si sia in presenza di atti autoritativi della P.A., e dovendosi comunque avere riguardo al contenuto oggettivo del diritto della cui prescrizione si discute, non già alla natura ed alla causa degli atti negoziali dai quali quel diritto trae origine.>>.

  L’azione del Comune diretta a ottenere il trasferimento coattivo ex art. 2932 c.c. dell’area promessa in cessione è soggetta a prescrizione; la finalità pubblica dell’obbligo non rende il diritto indisponibile.

• art. 2944 c.c.

  A tal fine, gli atti rilevano dapprima come possibili atti di riconoscimento del diritto – per i quali, come correttamente ha riconosciuto il primo giudice, non occorrono formule precostituite - interruttivi della prescrizione con nuovo termine di decorrenza.

  Il riconoscimento del diritto può risultare anche da dichiarazioni prive di formule sacramentali, ma opera come atto interruttivo soltanto mentre il termine prescrizionale è ancora in corso.

• art. 2937 c.c.

  Ma, una volta che il termine prescrizionale, pur considerando i precedenti atti interruttivi, sia decorso, gli atti di parte successivi possono valere solo come possibile rinunzia alla prescrizione, la quale può risultare solo da un fatto incompatibile con la volontà di avvalersene.

  Dopo il compimento della prescrizione, un comportamento può valere come rinuncia tacita solo se è incompatibile con la volontà di avvalersi della prescrizione; la mera ricognizione del diritto non basta.

• art. 2943 c.c.

  Sulla base di quanto risulta dagli atti, il periodo dal 2 dicembre 2000 al 17 ottobre 2011 è stato caratterizzato da un lungo silenzio del Comune e dalla mancanza di atti interruttivi provenienti dai concessionari.

  La decorrenza del termine decennale, in assenza di atti interruttivi, ha determinato il compimento della prescrizione dell’azione di trasferimento coattivo.

Massime di principio

• L’azione ex art. 2932 c.c. diretta a ottenere il trasferimento coattivo di un immobile promesso in cessione gratuita al Comune è soggetta a prescrizione decennale; la finalità pubblica dell’obbligo non rende il diritto indisponibile.
• Per determinare se il diritto azionato ex art. 2932 c.c. si sia prescritto, occorre distinguere tra riconoscimento del diritto, che interrompe la prescrizione solo se il termine è ancora in corso, e rinuncia alla prescrizione già compiuta, che richiede un comportamento obiettivamente incompatibile con la volontà di avvalersene.
• La rinuncia tacita alla prescrizione già maturata richiede un comportamento dal quale emerga in modo inequivoco e senza possibilità di diversa interpretazione la volontà di considerare ancora esistente e azionabile il diritto estinto; la mera disponibilità manifestata prima del compimento della prescrizione o l’uso pubblico dei beni non sono sufficienti, di per sé, a integrarla.
• Quando la disponibilità di opere e aree da parte del Comune è riconducibile all’esecuzione di un obbligo assunto con atto d’obbligo collegato a un titolo edilizio, non sussiste, per tale sola situazione, un’occupazione illecita che imponga all’amministrazione di provvedere sull’istanza di acquisizione sanante ex art. 42-bis o sulla restituzione.
• In appello sono inammissibili le eccezioni nuove che introducono questioni non dedotte nel giudizio di primo grado e ampliano il thema decidendum.

Come è indicizzato