Sentenza n. 1673/2026 - Palermo, Sezione 3

Esito

La controversia

La società ricorrente aveva comunicato il subingresso nell'autorizzazione unica relativa a un grande centro commerciale con superficie complessiva di vendita pari a 30.000 mq. Il Comune ha ritenuto che le modifiche intervenute nel tempo nella distribuzione delle superfici tra ipermercato, grandi strutture, medie strutture ed esercizi di vicinato avessero determinato il superamento della superficie autorizzata a favore della ditta cedente e necessitassero di una nuova autorizzazione, richiamando l'art. 11 del d.P.R.S. 11 luglio 2000, l'art. 9-bis della l.r. n. 28/1999 e i poteri inibitori previsti dagli artt. 19, comma 4, e 21-nonies della l. n. 241/1990. La ricorrente ha dedotto: 1) violazione e falsa applicazione degli artt. 3, 19 e 21-nonies della l. n. 241/1990, degli artt. 9 della l.r. n. 28/1999 e 11 del d.P.R.S. n. 165/2000, difetto di motivazione, carenza istruttoria, travisamento e sviamento, sostenendo che il centro commerciale dovesse essere considerato unitariamente e che non vi fosse stato alcun ampliamento della superficie complessiva; 2) violazione delle garanzie partecipative e difetto di motivazione, per mancata considerazione delle memorie e mancato coinvolgimento degli operatori interessati; 3) lesione del legittimo affidamento derivante dal tempo trascorso e da precedenti rassicurazioni dell'amministrazione; 4) violazione degli artt. 2, comma 1, lett. h), 9, commi 1 e 6, e 9-bis della l.r. n. 28/1999 e degli artt. 4, comma 5, lett. d), e 11 del d.P.R.S. 11 luglio 2000, per erronea considerazione delle modifiche interne alla struttura come ampliamento soggetto a nuova autorizzazione. È stata inoltre proposta domanda risarcitoria per i danni asseritamente derivanti dall'incertezza gestoria e dal ritardo nella conclusione di trattative con operatori economici.

La decisione

Il Tribunale ha accolto la domanda di annullamento, ritenendo fondati il primo e il quarto motivo. Dalla disciplina regionale emerge che la superficie di vendita di un centro commerciale è data dalla somma delle superfici dei singoli esercizi e che, ai fini delle procedure autorizzative, il centro commerciale è equiparato a un singolo esercizio avente superficie pari a quella complessiva. Pertanto, rilevano esclusivamente le variazioni della superficie totale del centro, non le modifiche interne alla distribuzione delle superfici tra le diverse tipologie di esercizi, purché restino invariati i limiti complessivi autorizzati. Le disposizioni richiamate dal Comune riguardavano invece le variazioni della superficie delle singole grandi strutture o il frazionamento di strutture medie e grandi, non la riorganizzazione interna di un centro commerciale unitariamente autorizzato. Le variazioni denunciate non richiedevano quindi un nuovo provvedimento autorizzativo. È stata inoltre rilevata, incidentalmente, la contraddittorietà del richiamo all'art. 19, comma 4, della l. n. 241/1990 e all'art. 21-nonies, poiché il Comune aveva sostenuto al contempo che le modifiche necessitassero di autorizzazione espressa e che fossero soggette al regime della SCIA. La domanda risarcitoria è stata respinta: il danno, ricondotto all'incertezza gestoria e al ritardo nella conclusione di trattative, non è stato provato né quanto al nesso causale né quanto alla sua concreta entità; inoltre, il provvedimento non aveva trovato applicazione effettiva, era stato sospeso cautelarmente e le trattative si erano comunque concluse durante il giudizio. Le spese sono state compensate.

Norme richiamate

• art. 2, comma 1, lett. h), l.r. Sicilia n. 28/1999

  Ai fini della presente legge per superficie di vendita di un centro commerciale si intende quella risultante dalla somma delle superfici di vendita degli esercizi al dettaglio in esso presenti.

  La superficie del centro commerciale deve essere considerata unitariamente, come somma delle superfici dei singoli esercizi; ai fini autorizzativi rilevano le variazioni della superficie complessiva.

• art. 4, commi 1, 5 e 6, d.P.R.S. 11 luglio 2000, n. 165

  Per superficie di vendita di un centro commerciale si intende quella risultante dalla somma delle superfici di vendita degli esercizi al dettaglio in esso presenti.

  La disciplina regionale definisce il centro commerciale come struttura progettata e gestita unitariamente e ne considera unitariamente la superficie di vendita.

• art. 4, comma 8, d.P.R.S. 11 luglio 2000, n. 165

  Per quanto riguarda le norme sulle procedure autorizzative, i centri commerciali sono equiparati a singoli esercizi aventi una superficie di vendita pari alla loro superficie di vendita complessiva.

  Le modifiche interne alla distribuzione delle superfici non richiedono una nuova autorizzazione se non comportano variazioni della superficie complessiva autorizzata.

• art. 9-bis l.r. Sicilia n. 28/1999

  Le medie e le grandi strutture di vendita già autorizzate, nei limiti della superficie e dei relativi settori merceologici, possono essere frazionate in non più di quattro esercizi commerciali, previa comunicazione al Suap del comune territorialmente competente.

  La disposizione disciplina il frazionamento di singole strutture medie o grandi e non costituisce il parametro applicabile alle mere variazioni interne di un centro commerciale unitariamente autorizzato.

• art. 11, comma 1, d.P.R.S. 11 luglio 2000, n. 165

  È richiesta una nuova autorizzazione nei seguenti casi: a) ampliamenti superiori al 10% della superficie di vendita.

  Il limite riguarda gli ampliamenti della superficie di vendita della grande struttura e non le modifiche distributive interne prive di incremento della superficie complessiva del centro commerciale.

• art. 19, comma 4, l. n. 241/1990

  Decorso il termine di 60 giorni dalla s.c.i.a., l'amministrazione può vietare la prosecuzione dell'attività qualora sussistano i presupposti di cui all'art. 21-nonies l. 241/1990.

  Il potere inibitorio successivo alla SCIA presuppone la sussistenza dei presupposti dell'autotutela e non può essere utilizzato per reprimere un'attività non soggetta a nuova autorizzazione.

• art. 21-nonies l. n. 241/1990

  L'annullamento d'ufficio presuppone l'illegittimità originaria dell'atto e gli ulteriori requisiti dell'autotutela; nel caso concreto mancava l'illegittimità da rimuovere.

• art. 30, comma 3, c.p.a.

  La domanda risarcitoria è stata respinta per mancata prova del nesso causale e del danno concretamente subito.

• art. 2043 c.c.

  La responsabilità risarcitoria richiede la prova del danno-conseguenza e del nesso causale tra condotta amministrativa e pregiudizio.

Massime di principio

• Ai fini delle procedure autorizzative, un centro commerciale deve essere considerato come un'unica struttura avente superficie di vendita pari alla somma delle superfici dei singoli esercizi che lo compongono.
• Le modifiche interne alla distribuzione delle superfici tra ipermercati, grandi strutture, medie strutture ed esercizi di vicinato non richiedono una nuova autorizzazione quando non determinano un incremento della superficie complessiva di vendita autorizzata e restano rispettati gli altri limiti complessivi applicabili.
• La disciplina relativa agli ampliamenti della superficie delle singole grandi strutture o al frazionamento di strutture medie e grandi non può essere applicata automaticamente alle variazioni organizzative interne di un centro commerciale unitariamente autorizzato.
• Il divieto di prosecuzione dell'attività esercitato dopo il decorso del termine ordinario previsto per la SCIA è legittimo soltanto in presenza dei presupposti dell'autotutela e di un'effettiva illegittimità dell'attività o del titolo sottostante; il potere non può essere utilizzato quando la modifica denunciata non richiede una nuova autorizzazione.
• La domanda di risarcimento del danno da provvedimento amministrativo illegittimo deve essere respinta quando il ricorrente non dimostri in concreto il nesso causale tra l'atto e il pregiudizio lamentato e non fornisca una quantificazione o comunque una prova dell'effettiva entità del danno.

Come è indicizzato