Cassazione Civile, Ordinanza n. 22581/2025 del 04/08/2025

Esito

La controversia

La controversia riguarda avvisi di accertamento IMU emessi dal Comune per gli anni 2012-2016 nei confronti di un consorzio di bonifica. In primo grado e in appello erano stati parzialmente accolti i ricorsi del contribuente contro la pretesa fiscale. La CTR aveva ritenuto, da un lato, che gli impianti idrovori del consorzio fossero destinati a funzioni pubblicistiche di bonifica e sicurezza idraulica e, quindi, erroneamente classati in categoria D invece che in categoria esente; dall'altro, aveva ritenuto il consorzio soggetto passivo dell'imposta e non provata l'accessorietà di altre unità immobiliari alle idrovore. Il comune, con ricorso incidentale, ha censurato la sentenza per aver rideterminato il classamento di beni già censiti in catasto sulla base di una dichiarazione Docfa del 2018 con efficacia ritenuta retroattiva. Il consorzio, con ricorso principale, ha dedotto: omessa pronuncia sull'esenzione dalle sanzioni per obiettiva incertezza normativa e legittimo affidamento; omessa pronuncia sulla non imponibilità di terreni, argini, canali, strade pubbliche e beni funzionalmente pubblicistici; violazione delle norme in tema di consorzi di bonifica e del TFUE, sostenendo che i consorzi sarebbero enti pubblici non operanti in ambito commerciale e che i beni demaniali loro affidati non sarebbero imponibili, con contestazione della natura di concessione ex lege e della compatibilità del diritto vivente con la disciplina eurounitaria della concorrenza.

La decisione

La Corte ha accolto il ricorso incidentale del Comune, ritenendo fondato il motivo sulla efficacia temporale delle variazioni catastali e sulla non utilizzabilità della dichiarazione Docfa del 2018 per modificare il classamento con effetti retroattivi sulle annualità 2012-2016. Ha inoltre accolto il secondo motivo del ricorso principale del consorzio, rilevando l'omessa pronuncia della CTR sulla dedotta non imponibilità di terreni, argini, sponde, alvei, canali e strade pubbliche destinati a funzioni pubblicistiche; il terzo motivo è stato assorbito. È stato invece rigettato il primo motivo del ricorso principale, escludendo l'incertezza normativa obiettiva e quindi l'esimente dalle sanzioni. È stato rigettato anche il quarto motivo, ribadendo che i consorzi di bonifica hanno natura di enti pubblici economici, che il rapporto con i beni demaniali è regolato da concessione ex lege gratuita e che non vi è contrasto con il TFUE. La sentenza impugnata è stata cassata in relazione ai motivi accolti con rinvio alla Corte di giustizia tributaria di secondo grado del Veneto anche per le spese.

Norme richiamate

• d.lgs. 30 dicembre 1992, n. 504, art. 5, comma 2

  Per i fabbricati iscritti in catasto la base imponibile si determina assumendo la rendita risultante in catasto al 1° gennaio dell’anno di imposizione; le variazioni catastali hanno, di regola, efficacia dall’anno successivo alla loro annotazione, salvo i casi di correzione di errori di fatto dell’ufficio o di variazioni denunciate dal contribuente con effetti dalla denuncia.

• d.lgs. 30 dicembre 1992, n. 504, art. 7, comma 1, lett. b)

  L’esenzione riguarda i fabbricati classificati o classificabili nelle categorie da E/1 a E/9, o non ancora iscritti al catasto ma aventi i requisiti per tale classificazione; non si estende agli immobili già iscritti in categorie diverse, se non nei limiti temporali degli effetti della variazione catastale.

• d.lgs. 14 marzo 2011, n. 23, art. 9, comma 8

  Rinvia alla disciplina esentativa dell’ICI/IMU per i fabbricati classificati o classificabili nelle categorie catastali esenti.

• d.l. 6 dicembre 2011, n. 201, art. 13, commi 3, 4 e 5, conv. in l. 22 dicembre 2011, n. 214

  Richiamati come disciplina dell’IMU e della base imponibile per i fabbricati iscritti in catasto.

• d.lgs. 14 marzo 2011, n. 23, art. 8, comma 4

  Rinvia alla disciplina ICI per la determinazione della base imponibile anche ai fini IMU.

• art. 360, primo comma, n. 3, cod. proc. civ.

  Fondamento dei motivi di ricorso per violazione o falsa applicazione di legge.

• art. 360, primo comma, n. 4, cod. proc. civ.

  Fondamento dei motivi di ricorso per nullità della sentenza per omessa pronuncia ex art. 112 c.p.c.

• art. 112 cod. proc. civ.

  Il giudice di merito deve pronunciarsi su tutte le domande ed eccezioni ritualmente proposte; l’omissione comporta nullità della sentenza.

• art. 111, comma secondo, Cost.

  Richiamato a sostegno dell’economia processuale e della ragionevole durata del processo.

• art. 384 cod. proc. civ.

  La Cassazione può decidere nel merito della questione non esaminata quando non siano necessari ulteriori accertamenti di fatto.

• d.lgs. 30 dicembre 1992, n. 504, art. 3, comma 2

  Richiamato per il presupposto del tributo e la chiarezza della disciplina del soggetto passivo.

• d.lgs. 31 dicembre 1992, n. 546

  Normativa processuale tributaria richiamata nel quarto motivo.

• artt. 10, 11, 24, 53, 97, 111 e 118 Cost.

  Richiamati dal ricorrente a sostegno delle censure sulla natura dei consorzi e sulla pretesa illegittimità della tassazione e delle sanzioni.

• r.d. 25 luglio 1904, n. 523, art. 96

  Invocato per sostenere il vincolo legale di inutilizzabilità di argini, sponde, alvei e canali destinati alla sicurezza idraulica.

• r.d. 13 febbraio 1933, n. 215, artt. 1, 54, 59

  La bonifica integrale è attività di pubblico interesse; i consorzi di bonifica sono persone giuridiche pubbliche e il loro rapporto con i beni demaniali è qualificato come concessione ex lege gratuita funzionale all’esecuzione, manutenzione ed esercizio delle opere di bonifica.

• artt. 859, 862, 1321 e ss. cod. civ.

  Richiamati dal ricorrente nel quarto motivo per contestare la natura e il regime dei beni e dell’attività consortile.

• l. regione Veneto 8 maggio 2009, n. 12, artt. 1, 3, 5 e ss.

  Richiamata quale disciplina regionale di riordino dei consorzi di bonifica, coerente con la loro natura di enti pubblici a struttura associativa.

• TFUE, artt. 101 e ss.

  Richiamati dal ricorrente per dedurre un preteso contrasto tra la concessione ex lege e le regole sulla concorrenza.

• TFUE, art. 106

  La Corte esclude la violazione della norma, ritenendo legittime le restrizioni concorrenziali necessarie all’adempimento della specifica missione di bonifica e qualificando il rapporto concessorio come diritto esclusivo coerente con un SIEG.

• TFUE, art. 107

  Richiamato dal ricorrente nel quadro della censura sugli aiuti di Stato, ma non accolto.

• direttiva 2006/123/CE

  Esclusa dall’ambito di applicazione rispetto a un SIEG preesistente come quello affidato ai consorzi di bonifica.

Massime di principio

• Per i fabbricati iscritti in catasto, ai fini IMU/ICI fa stato la rendita catastale risultante al 1° gennaio dell’anno di imposizione; le variazioni catastali, incluse quelle ottenute tramite Docfa, producono di regola effetti solo dall’anno successivo alla loro annotazione, salvo che derivino dalla correzione di un errore di fatto dell’ufficio o da una variazione denunciata dal contribuente con efficacia dalla data della denuncia.
• L’esenzione prevista per i fabbricati classificati o classificabili nelle categorie catastali da E/1 a E/9 non può essere invocata per immobili già iscritti in catasto in categorie diverse, se non nei limiti temporali e sostanziali propri della variazione catastale legittimamente efficace.
• L’incertezza normativa oggettiva, quale causa di esenzione dalle sanzioni tributarie, richiede una reale e inevitabile equivocità della disciplina, valutabile in rapporto alla possibilità per il giudice di pervenire a un’interpretazione ragionevole; non basta un generico contrasto interpretativo o una soggettiva difficoltà del contribuente.
• L’omessa pronuncia su una specifica eccezione o domanda ritualmente proposta integra nullità della sentenza; in cassazione, tuttavia, la Corte può decidere direttamente la questione se non occorrono ulteriori accertamenti in fatto.
• I consorzi di bonifica hanno natura di enti pubblici economici e svolgono una funzione di bonifica di interesse pubblico mediante una disciplina legale che attribuisce loro, per i beni demaniali necessari all’attività istituzionale, una concessione ex lege gratuita.
• La qualificazione pubblicistica dell’attività di bonifica non esclude la natura economico-imprenditoriale di talune attività svolte dai consorzi in favore dei consorziati; occorre distinguere tra funzioni pubbliche di bonifica e attività economiche, con effetti diversi sul regime giuridico e fiscale.
• Il regime concessorio dei beni demaniali affidati ai consorzi di bonifica, essendo funzionale a un servizio di interesse economico generale preesistente e specificamente regolato dalla legge, non viola di per sé le norme UE sulla concorrenza, potendo integrare un diritto esclusivo necessario all’adempimento della missione affidata.
• Ai fini dell’imponibilità IMU di beni come argini, sponde, alvei, canali o strade pubbliche, il giudice deve esaminare espressamente la dedotta destinazione funzionale pubblicistica e la questione della loro eventuale non imponibilità, senza arrestarsi alla sola verifica del classamento catastale di altri immobili.

Come è indicizzato